Отчетность регионального руководства по "Общему наказу гражданским губернаторам" 1837 г.. Статьи по предмету Теория государства и права

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОТЧЕТНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОГО РУКОВОДСТВА ПО "ОБЩЕМУ НАКАЗУ ГРАЖДАНСКИМ ГУБЕРНАТОРАМ" 1837 Г.

А.С. МИНАКОВ

Планирование работы правительства невозможно без существования налаженных каналов поступления сведений о развитии регионов. Сбор данной информации важен не только для текущего руководства страной, но также необходим при разработке каких-либо реформ. Подготовка таких данных является предметом постоянной заботы региональных руководителей. В современной России на эту проблему обращается особенное внимание. 28 июня 2007 г. вышел Указ Президента Российской Федерации "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <1>. Он предписывает губернаторам ежегодно представлять доклады, отражающие количественные и качественные показатели развития региона.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 27. Ст. 3256. См. также дополнения: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 606 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 18. Ст. 2002; Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. N 579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 20. Ст. 2432.

Подготовка такого рода сводных аналитических и статистических отчетов не является изобретением современных реформаторов. В истории России имеются зрелые примеры сбора такой комплексной информации. Целенаправленная работа в этом направлении велась еще в досоветское время. Проанализируем, как решалась данная проблема во 2-й четверти XIX в., когда краеугольным камнем внутренней политики стало укрепление всей вертикали власти и усиление правительственного надзора за положением дел на местах.
В 1837 г. был принят "Общий наказ гражданским губернаторам" <2>, который определил широту полномочий начальников губерний. Они охватывали все стороны общественной жизни и социально-экономического развития региона. Закон прямо называл губернаторов - "блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего сената и предписаний начальства" <3>. В соответствии с "Наказом", одной из форм контроля императора и центральных властей над деятельностью губернаторов стала система специальной ежегодной отчетности. Она представляла собой комплекс документов различного объема и срочности, содержание которых в конечном итоге давало не только количественные социально-экономические показатели, но и отражало степень эффективности губернской администрации.
--------------------------------
<2> Полное собрание законов Российской империи. II собрание (ПСЗ РИ II). СПб., 1838. Т. XII. Отд. 1. N 10 303.
<3> Там же. § 1.

При вступлении в должность губернатор знакомился со специально подготовленным для него отчетом о сдаче и приеме губернии, который составлял его предшественник. В данный отчет входили следующие сведения: списки нерешенных дел по канцелярии губернатора и губернскому правлению; сведения о состоянии пожарной части в губернском и уездных городах; количество недоимок по губернии; а также "виды и предположения для исправления или улучшений какой-либо части управления" <4>. В губерниях, где имелись приказы общественного призрения и комиссии народного продовольствия, в отчет также помещались данные о нерешенных делах в этих органах.
--------------------------------
<4> Свод законов Российской империи (СЗ РИ). Т. II. Ст. 367.

Подобный отчет губернатор готовил не только перед сдачей своего поста преемнику. Если губерния входила в генерал-губернаторство, такой же документ отсылался генерал-губернатору. Составление данного отчета было обязательным условием передачи дел новому начальнику. В противном случае прежний руководитель "подвергается ответственности не только за нарушение этой обязанности, но за все беспорядки, которые будут найдены в делах преемником его при вступлении в должность" <5> - отмечалось в законе.
--------------------------------
<5> Там же. Ст. 376.

Вновь назначенный губернатор начинал свою служебную деятельность с осмотра всех административных органов, располагавшихся в губернском городе. Во время такой ревизии он знакомился со штатом, делопроизводством, архивами учреждений и т.п. Далее он был обязан спланировать своего рода график объезда уездов губернии, исключая вместе с тем чрезмерно длительное отсутствие в губернском центре.
По итогам таких проверок губернатор также составлял специальный отчет, который подавал императору. В нем помимо сообщения о состоянии отраслей развития хозяйства губернии указывалось, какие были приняты меры по устранению обнаруженных "беспорядков и упущений". Подобного рода поездки по губернии с целью проверки деятельности уездных органов власти губернатор был обязан совершать ежегодно.
Важнейшим среди отчетных документов был годовой всеподданнейший отчет, являвшийся основным показателем развития губернии за календарный год. "Общий наказ" губернаторам помимо регламентации функций губернатора обозначил "высочайший" статус ежегодных отчетов, их всеподданнейший характер <6>. Впервые этот документ получил официальное название - "отчет о состоянии губернии и управлению ею". Ранее структура губернаторского отчета была построена на министерском (департаментском) его членении. Теперь она приобрела тематический характер, предусматривавший разностороннее освещение развития региона. Тем самым годовой отчет губернатора утратил первоначальный замысел министерского делопроизводственного подспорья.
--------------------------------
<6> О происхождении губернаторского отчета см.: Акульшин П.В. Реформаторские планы и провинциальная реальность: губернаторские отчеты первых лет правления Александра I (на материале Пензенской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губерний) // Вестник Рязанского государственного педагогического университета им. С.А. Есенина. 2005. N 1. С. 66 - 73; Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации. М., 1979. С. 142 - 146.

Отныне всеподданнейшие отчеты должны были состоять из 16 разделов: первый - "Движение народонаселения в губернии" - давал демографические цифры. Второй пункт "Состояние урожая и вообще средств народного продовольствия" помимо урожая озимых и яровых посевов сообщал состояние зерновых резервов в хлебозапасных магазинах. Третий раздел "Состояние народного здравия" перечислял количество пациентов в больницах, сколько из них выздоровело и умерло, а также количество скотских падежей. В четвертом пункте "Состояние народной нравственности, умножение или уменьшение числа преступлений, роды их, особенные сопровождавшие их обстоятельства, когда они заслуживают и особенного внимания, охранение общественного спокойствия и благочиния" обращалось внимание на число и виды преступлений, пожаров, состояние мест лишения свободы. Пятый пункт "Устройство и порядок управления" анализировал делопроизводство губернского правления и подведомственных ему присутственных мест, отмечал личный вклад губернатора в повышение эффективности его работы и объяснял причины медленного решения вопросов. В шестом разделе "Состояние городов и доходов их" приводились сведения о городских доходах и путях их увеличения, об устройстве площадей и рынков, строительстве новых градостроительных объектов, хозяйственных коммуникаций и т.п. Седьмой пункт "Учреждение новых городов, посадов, местечек, селений, ярмарок и торгов" перечислял вновь образованные населенные пункты и количество жителей в них. Восьмой пункт "Устройство дорог и переправ" разбирал состояние и перспективы развития путей сообщения в регионе. В девятом пункте "Состояние разных ветвей хозяйства и промышленности" анализировалось "состояние и усовершенствование земледелия, виноделия, овцеводства, пчеловодства, шелководства и вообще сельского хозяйства в губернии; состояние торговли, предметы и степень распространения или упадка оной, причины сего, состояние прежних и учреждение новых мануфактурных заведений, фабрик, заводов, с означением, какие изделия на них вырабатываются, на какую примерно сумму и куда сбываются" <7>. В десятом разделе "Отправление повинностей натуральных и денежных" указывались формы и объемы необходимых сборов. Одиннадцатый раздел "Состояние недоимок" также перечислял их количество, а также меры, предпринимавшиеся по улучшению взыскания. В двенадцатом пункте "Состояние богоугодных заведений и особенные в течение того года подвиги благотворения" говорилось о деятельности заведений приказа общественного призрения (включая финансовые обороты). Тринадцатый пункт "Состояние учебных заведений, казенных и частных, и вообще средства обучения в губернии" сообщал количество учебных заведений, учащихся в них, а также данные о домашнем обучении. В четырнадцатый раздел "Замечательные чрезвычайные происшествия в течение года" включались сведения о наводнениях, пожарах, градобитиях и прочих стихийных бедствиях, а также необычных явлениях (например, рождение близнецов, находки древностей и т.п.). В пятнадцатом разделе "Разные сведения и замечания" губернатор по своему усмотрению мог сообщить информацию, заслуживающую внимания, но которая по своей тематике не могла быть помещена в каком-либо из предыдущих разделов. Наконец, последний, шестнадцатый пункт "Общие виды и предположения" включал предложения начальника губернии, направленные на повышение эффективности управления регионом, а также пути решения возникших проблем <8>. Последний пункт отчета имел едва ли не главное значение при оценке состояния развития губернии. Данный заключительный раздел лишал губернатора возможности "отписаться", подойти к ответу формально. Равнодушие начальника к проблемам региона стало бы в этом разделе особенно заметно.
--------------------------------
<7> ПСЗ II. Т. XII. N 10303. Приложение - форма N II.
<8> Там же. § 319.

Очевидно, что центральное руководство, определяя именно такую композиционную структуру данного всеподданнейшего документа, стремилось сочетать в нем, с одной стороны, статистическое, фактографическое предназначение, а с другой стороны - аналитическое начало. Министерство внутренних дел (МВД) осуществляло контроль над своевременностью доставки всеподданнейших отчетов, а также вело работу по усовершенствованию методики их составления.
"Наказ" обязывал губернаторов представлять еще целый ряд отчетных документов. Если разобраться в их номенклатуре, становится ясно, что составлением разного рода подобных документов губернатор должен был заниматься практически весь год. Вся отчетная документация губернаторов предназначалась множеству адресатов. Например, императору ежегодно отправлялись отчеты: об издержках на сдачу рекрут, об общих городских и сельских повинностях, о чрезвычайных повинностях, о поведении и прилежании молодых людей, поступающих на службу. В I отделение Собственной Е.И.В. канцелярии раз в полугодие доставлялись ведомости о недоимках. В III отделение Собственной Е.И.В. канцелярии два раза в месяц посылались ведомости о происшествиях, а каждую треть года ведомости о лицах, состоящих под надзором полиции, и ежемесячные ведомости о выдаче заграничных паспортов <9>.
--------------------------------
<9> Там же. § 320.

Основным получателем сведений, конечно, являлось МВД. Список документов, адресованных этому ведомству, впечатляет. Во-первых, это перечневые ведомости об исполнении или неисполнении Высочайших повелений и указов Правительствующего сената (с объяснением причин, замедливших исполнение). Данные ведомости доставлялись трижды в год, к 1 февраля, 1 июня и 1 октября. К 1 февраля и 1 августа посылались так называемые арестантские ведомости, где содержалась информация о числе арестантов, содержащихся более 1 года, и причинах остановки производства дел. МВД получало также копии вышеупомянутых ведомостей о происшествиях, предназначавшихся для III отделения Собственной Е.И.В. канцелярии (с отчетами о "продолжении или окончании следствий по происшествиям, указанным в ведомостям"). Они отправлялись с той же периодичностью - два раза в месяц.
В конце каждого года губернатор вместе с копией годового отчета должен был представлять в МВД: 1. Общую табель о состоянии дел, лично вверенных ему, производимых в губернском правлении, с разделением "по роду и свойству", с указанием тех, по которым остановилось производство из-за медлительности производителей (или неисполнения требований, неполучением разрешения вышестоящих инстанций). В ней также надо было указать меры, которые были приняты губернским руководством в течение года "для успешного хода и окончания дел в тех подведомственных оному местах, в коих замечены упущения или беспорядки, и что было последствием сих особенных распоряжений" <10>. 2. Ведомость о количестве всех исполненных и неисполненных бумаг, поступивших за год в подведомственные ему места. 3. Ведомость о числе рассмотренных приговоров и о количестве арестантов. 4. Общую табель чрезвычайных происшествий. 5. Ведомость о хлебных и денежных запасах, о недоимках по хлебным магазинам и денежному капиталу и о деятельности комиссии продовольствия. 6. Ведомость о состоянии заведений приказа общественного призрения. 7. Ведомость о капитале приказа общественного призрения. 8. Ведомость о городских и земских повинностях. 9. Ведомость о состоянии дворянских и городских опек и еще ряд других документов <11>.
--------------------------------
<10> Там же. § 322.
<11> Там же.

Таким образом, говоря современным языком, на губернатора возлагался мониторинг состояния всех отраслей развития региона. В этой связи важная функциональная нагрузка отводилась губернскому статистическому комитету, в котором губернатор по должности занимал председательское кресло <12>.
--------------------------------
<12> СЗ РИ. Т. II. Ст. 294 - 297.

Большинство положений "Наказа" губернаторам 1837 г. сохраняло свой базисный характер и в дальнейшем, определяя юридический статус губернаторов в пореформенный период. Вместе с тем к середине XIX столетия, с развитием проанализированных выше положений "Наказа", одной из ключевых проблем стал рост объемов делопроизводственной документации <13>. Однако нормы, устанавливавшие порядок отчетности перед центральным руководством, укрепили делопроизводственную традицию контроля центрального руководства над местной властью. Поэтому при подготовке и проведении "Великих реформ" был использован опыт взаимодействия центра и регионов по информационному обеспечению правительства.
--------------------------------
<13> Литвак Б.Г. Указ. соч. С. 137.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ