Исторические аспекты бюджетного устройства России. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

Х.В. ПЕШКОВА

Бюджетное устройство - одна из важнейших характеристик государства. Оно предполагает наличие в составе государства территорий, наделенных бюджетами - централизованными фондами денежных средств, функционирование государственных внебюджетных фондов, государственные и муниципальные бюджетные доходы и расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов, требования к бюджетам - принципы бюджетной системы.
Виды бюджетов как составных элементов бюджетного устройства, позволяющие судить о его сложной структуре, обусловлены делением государства на территории в целях наиболее эффективной реализации суверенной власти: "Государственная территория бывает обыкновенно так обширна, что для политического управления в ней принимаются различные подразделения" <1> - публично-правовые образования. В целях создания финансовой базы эффективного функционирования этих "подразделений", осуществления ими задач и функций государства на различных территориальных уровнях и устанавливается распределение средств в соответствии с режимом бюджетного устройства государства, в том числе между общегосударственным бюджетом и местными бюджетами. Как отметил известный русский финансовед В.А. Лебедев, существует целый круг связанных с государственными целями потребностей, "удовлетворяемых местными средствами - земствами и общинами. Удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе" <2>. В период Древней Руси финансовое обеспечение функций государства не было централизовано. В тот период "финансовое управление было организовано в духе домашнего", в силу чего главным во всех вопросах был государь, в провинциях всеми вопросами заведовали воеводы. Применительно к ранним этапам развития Российского государства для финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, заменяющий жалованье чиновникам. Таким образом, режим бюджетного устройства был довольно прост, не предполагая каких-либо сложных вопросов ведения "бюджетных дел".
--------------------------------
<1> Блюнчли. Общее государственное право. М., 1865. Т. 1. С. 195.
<2> Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2000. С. 119.

Начиная с петровских времен, можно говорить о формировании государства России как стройной финансовой организации централизованного типа. В условиях царской России как звено бюджетного устройства функционировал единый бюджет, позволяющий производить общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все "территориальные" расходы финансировались за счет средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казенными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность <3>. Начали развиваться отношения межбюджетного характера, что постепенно усложняло структуру бюджетного устройства. Между публично-правовыми образованиями распределялись денежные средства, например, в виде субвенций, о чем свидетельствует финансовая энциклопедия 1924 г. <4>. Субвенции выступали как поддержка местных союзов для выполнения определенных задач (на строительство новых школ, содержание судебных учреждений).
--------------------------------
<3> Там же. С. 144 - 145.
<4> См.: Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А. Буковецкого. М., 1924. С. 768.

Активному реформированию бюджетное устройство подверглось в советский период. В составе бюджетной системы четко оформился статус бюджетов Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. "Уровневые" бюджеты стали соотносились друг с другом по принципу подведомственности <5>. Государственный бюджет включал в себя союзный бюджет и бюджеты республик. Местные бюджеты обеспечивали потребность муниципальных территорий, тем не менее находились в зависимости от общегосударственного бюджета.
--------------------------------
<5> См.: История финансового законодательства России. М., 2003. С. 66 - 82.

Общее соотношение распределения всех финансовых ресурсов было в пользу союзного и местного бюджетов, которые получали бюджетные средства в различных формах. Промежуточные республиканские бюджеты занимали третье место по своему удельному весу среди других групп бюджетов. В целом через государственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех финансовых ресурсов государства. Союзные республики получали значительный объем налогов: 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, взимаемых в республиках. Бюджетная политика основывалась на заинтересованности союзных республик в поступлении общесоюзных доходов и росте собственных доходов, на четком разграничении расходов между бюджетами бюджетной системы. Республики наделялись правами устанавливать минимальный перечень доходов и расходов местных бюджетов <6>. Проблема сбалансированности бюджетов в значительной степени разрешалась средствами межбюджетных трансфертов: дотациями, субвенциями, субсидиями из союзного бюджета.
--------------------------------
<6> См.: Бюджетная система Российской Федерации. М., 1999. С. 19.

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на его бюджетное устройство - прежде всего в аспекте количественного соотношения бюджетов публично-правовых образований разных уровней бюджетной системы (бюджетов субъектов Федерации). Некоторые союзные республики объявили о своей финансовой независимости, выходе из состава Союза. Состав "внутренних бюджетов" государства количественно менялся: бюджеты вышедших из состава России республик стали рассматриваться как бюджеты иностранных государств, соответственно, никакого отношения к бюджетному устройству России уже не имели. Указанные процессы имели некое положительное значение для межбюджетных отношений. В составе Российского государства становилось меньше территориальных образований, ожидающих поддержки из федерального бюджета. Тем не менее даже в условиях уменьшения количества субъектов Федерации - претендентов на получение дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета - имел место кризис недостатка средств централизованных фондов. Поэтому в бюджетной практике наблюдалась политическая нестабильность из-за противостояния в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Каждый из "оставшихся" субъектов РФ надеялся на получение большего объема трансфертов, вместе с этим экономическая база бюджета Федерации была ограниченной. Поэтому предпринимались различные меры для финансово-политической стабилизации бюджетного устройства, укрепления финансовой дисциплины. Так, Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве" <7> Правительству РФ было предписано приостанавливать предоставление средств.
--------------------------------
<7> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4194.

В период начала девяностых годов XX в. в межбюджетных отношениях применялся метод индивидуального согласования, учитывающий субъективные характеристики субъектов РФ. Распространилось заключение индивидуальных соглашений и договоров по разграничению бюджетных полномочий. Например, состав и объем доходов, поступающих от взимания федеральных налогов в бюджеты отдельных субъектов РФ (Воронежской области и др.), определялись соглашением между Правительством РФ и региональными администрациями (ст. 12 Договора от 20 мая 1998 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти Воронежской области") <8>.
--------------------------------
<8> СПС "КонсультантПлюс". См. также: Договор от 20 мая 1998 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Марий Эл" // СПС "КонсультантПлюс".

После девяностых годов XX в. стали предприниматься попытки единообразия нормативного регулирования бюджетных отношений. Это вызвано стремлением исключить "индивидуальные" методы, например в распределении межбюджетных трансфертов. На федеральном уровне принят ряд законодательных актов относительно организационных основ бюджетного устройства. В Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" <9> наметились тенденции функционирования бюджетной системы на основе принципа самостоятельности бюджетов. Основой бюджетного регулирования становится распределение доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов формируются целевые фонды, сосредотачивающие средства для реализации социальных, экологических программ, ликвидации последствий стихийных бедствий и т.д. В ином нормативном акте - Законе РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" <10> - установлен комплексный режим формирования доходов и осуществления расходов региональных и местных бюджетов. Законом РФ от 15 июля 1992 г. "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" <11> отрегулирован порядок финансовой поддержки региональных бюджетов: финансовая помощь предоставлялась в виде субвенций из федерального бюджета и внебюджетных фондов в целях сближения уровней социально-экономического развития регионов. Субвенции направлялись на финансирование мероприятий, проводимых субъектами РФ.
--------------------------------
<9> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543.
<10> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. N 18. Ст. 635.
<11> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 34. Ст. 1972.

В условиях перехода на рыночную экономику в начале 90-х годов XX в. в составе бюджетного устройства России были сформированы государственные внебюджетные фонды (ст. 14 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"). Такие фонды получили статус юридических лиц, в ведении которых - фонды денежных средств, независимые от "территориальных" бюджетов. Формирование внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением более организованно расходовать ресурсы, усилить контроль и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат - расходов социальной значимости. Начиная с 1991 г. учреждено немало внебюджетных фондов. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <12> предусматривал функционирование внебюджетных государственных экологических фондов. Позднее были сформированы Российский космический фонд <13>, фонд занятости населения <14>, фонды охраны труда <15>. В настоящее время функционируют: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, на региональном уровне - территориальные фонды обязательного медицинского страхования. До 1 января 2001 г. функционировал Государственный фонд занятости населения РФ (упразднен Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах") <16>.
--------------------------------
<12> Ведомости. 1992. N 10. Ст. 457.
<13> Статья 13 Закона РФ от 20 августа 1993 г. "О космической деятельности" // Российская газета. 06.10.1993.
<14> Статья 22 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в РСФСР" // Ведомости. 1991. N 18. Ст. 565.
<15> Статья 17 Основ законодательства РФ от 6 августа 1993 г. "Об охране труда" // Ведомости. 1993. N 35. Ст. 1412.
<16> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3341.

Позднее приняты и иные законы, направленные на обеспечение режимных характеристик бюджетного устройства государства на территориальных уровнях. Например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <17> определил принципы организации местных финансов, требования к формированию и использованию ресурсов местного самоуправления, гарантии финансовых полномочий местных органов.
--------------------------------
<17> Российская газета. 14.07.1999.

Таким образом, бюджетное законодательство девяностых годов XX в. не имело комплексного характера: состояло из законов и подзаконных актов, содержащих несогласованные положения. Не было и единой нормы, закрепляющей основы категориального аппарата бюджетного права. Это не способствовало стабилизации бюджетного устройства.
О бюджетном устройстве в его современном понимании можно говорить начиная с момента принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. <18>. Конституция РФ установила ряд положений, влияющих на формирование бюджетного устройства: федеративный характер государства, основы бюджетного процесса (обязательное рассмотрение и утверждение бюджета Федеральным Собранием РФ и др.); учреждение Счетной палаты РФ - контрольного органа; разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами РФ и иные положения. Роль Конституции РФ в регулировании бюджетных отношений все более возрастает с развитием регионального бюджетного законодательства. В складывающихся условиях важна роль гарантий соответствия нормативных правовых актов разных территориальных уровней единым принципам правового регулирования с учетом отнесения финансового регулирования к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

В настоящее время основным законодательным актом, регулирующим бюджетное устройство, является Бюджетный кодекс РФ <19>. Он очерчивает границы бюджетного законодательства, устанавливает виды бюджетных отношений, бюджетные полномочия публично-правовых образований и их органов власти, систему доходов и расходов, источники финансирования дефицита бюджета, регулирует бюджетный процесс, привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и т.д. Бюджетное устройство исходя из положений Кодекса охватывает совокупность следующих элементов: бюджетную классификацию; бюджетную систему и ее принципы. Бюджеты, как централизованные денежные фонды, составляют основу бюджетного устройства. Бюджетная система включает следующие уровни бюджетов, претендующих на самостоятельность: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения; городских и сельских поселений). Каждый бюджет выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса соответствующего публично-правового образования. Субъекты РФ и муниципальные наделены самостоятельностью в бюджетных отношениях, в то же время "ожидают" межбюджетной поддержки из вышестоящих бюджетов.
--------------------------------
<19> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 45. Ст. 5424.

Правовой основой современных внебюджетных фондов в составе бюджетного устройства государства являются помимо Бюджетного кодекса РФ также акты специального законодательства: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. (в ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <20>, от 16 июля 1999 г. (в ред. от 24 декабря 2009 г.) "Об основах обязательного социального страхования" <21> и др. Помимо Пенсионного фонда РФ закон допускает функционирование и негосударственных фондов пенсионного обеспечения (ст. 1 Федерального закона от 7 мая 1998 г. (в ред. от 27 декабря 2009 г.) "О негосударственных пенсионных фондах") <22>. Такие фонды осуществляют деятельность по пенсионному обеспечению независимо от бюджетной системы государства, что знаменует переход от монопольного предоставления государством общественных услуг к предоставлению услуг субъектами различной формы собственности. Фонды пенсионного обеспечения государственного и негосударственного характера выражают связь между бюджетной системой - публичными финансами в структуре финансовой системы - и частными финансами.
--------------------------------
<20> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.
<21> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
<22> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.

Итак, бюджетное устройство России прошло сложный путь развития. В различные периоды неизменной основой бюджетного устройства выступали именно бюджеты - централизованные фонды денежных средств территориальных образований. Бюджетное устройство современного государства имеет комплексный характер, включая и бюджеты, и, например, самостоятельные бюджетно-правовые режимы - доходы и расходы, принципы бюджетной системы. Каждый элемент бюджетного устройства является важной характеристикой государства, имеет свое предназначение. Однако именно на бюджеты работают иные элементы бюджетного устройства. Режимные характеристики составных элементов бюджетного устройства государства обусловлены особенностями его развития на том или ином историческом этапе (наличием кризисных экономических явлений, политических противоречий, взаимодействием территориальных образований и т.д.).

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ