Правовые основы деятельности системы органов местного самоуправления, участвующих в реализации прав несовершеннолетних. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УЧАСТВУЮЩИХ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Л.С. КАЗАКОВА

Местное самоуправление представляет собой сложный социальный феномен, изучаемый многими общественными науками, причем каждая из них имеет свой специфический аспект исследования. В правовой науке вопросы местного самоуправления актуальны для представителей государствоведения, которые характеризуют его по-разному в зависимости от целей исследования. Так, местное самоуправление называют формой народовластия, основой конституционного строя, способом организации публичного управления на местах, институтом гражданского общества и др. <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Берг О.В., Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовск. книга, 2002; Ишмухаметов А.Х. Теоретическое определение понятия "Местное самоуправление" // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 2. С. 145 - 150.

Как отмечает Ф.В. Зарипов, местная власть формируется в государстве для решения трех основных задач:
- предоставления основных социальных услуг, поскольку эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий;
- привлечения местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню);
- обеспечения непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел) <2>.
--------------------------------
<2> См.: Зарипов Ф.В. Организационно-правовые вопросы формирования и развития местного самоуправления (на материалах Республики Татарстан): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 17.

Неоднократно исследовалась деятельность административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и наблюдательных комиссий при главе муниципального образования. В деятельности этих комиссий традиционно наглядно проявлялась необходимость координационной деятельности представительных и других органов муниципального управления.
На территории многих муниципальных образований отсутствуют государственные органы, осуществляющие юридическую помощь населению, применяющие нормы административного, гражданского и других отраслей права. Эта работа осуществляется непосредственно органами местного самоуправления. Как правило, она затрагивает права и свободы несовершеннолетних. И заключается в осуществлении нотариальной деятельности, опеки и попечительства и др.
Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основными способами реализации публичной власти народа. Являясь по своей природе неполитической, власть местного самоуправления основывается на сочетании государственных и общественных начал. Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсолютной независимости от государства, в то же время не следует огосударствлять местное самоуправление, включая исполнительные органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного самоуправления и замене его государственным управлением на местах <3>.
--------------------------------
<3> Скрипкин Г.Ф. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по решению вопросов местного значения: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2006. С. 8 - 9.

Сегодня в Российской Федерации не менее 70% работы местных органов занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных функций в различных отраслях хозяйства. Функциональная эволюция местного самоуправления такого рода, безусловно, усиливает государственную природу муниципальных институтов, сращивая местные дела с общегосударственными, но в то же время ставит муниципальные органы в определенную административную и финансовую зависимость от государства. Особое место в деятельности местного самоуправления занимают вопросы, связанные с реализацией прав несовершеннолетних.
Положительно зарекомендовала себя практика создания при органах опеки и попечительства комиссий по защите прав детей, в состав которых рекомендуется включать заместителя главы муниципального образования по социальным вопросам для рассмотрения таких сложных или спорных вопросов по опеке и попечительству над детьми, как дача разрешений на сделки с жилыми помещениями и иным имуществом, споры о воспитании детей, осуществление родителем своих прав при раздельном проживании родителей и так далее.
Особое внимание следует обратить на работу органов опеки и попечительства по выявлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время действует Федеральный закон от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, по мнению специалистов, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения <4>.
--------------------------------
<4> Новые подходы в деятельности органов местного самоуправления по профилактике детской безнадзорности, социального сиротства и защите прав детей / РОО "Право ребенка" Российского исследовательского центра по правам человека. Смоленск-Москва, 2003. С. 25.

Правда, такое отношение не всегда обнаруживается на муниципальном, наиболее приближенном к человеку, уровне. Зачастую здесь за вывеской длительного социально-экономического кризиса, а значит, и отсутствия средств скрывается безынициативность, безразличие к массовым и отдельным случаям ущемления прав ребенка. Многие наши надежды в обеспечении достойной жизни человека сейчас связываются с начавшимся экономическим подъемом, но и инициатива районных руководителей, народных избранников, их предприимчивость просто при этом необходимы, потому что отсутствие этих составляющих не укрепляет доверие к власти вообще.
Зарубежное и российское законодательство провозгласило семейное устройство детей, нуждающихся в государственной поддержке, приоритетным. Таким образом, сегодня наиболее острыми являются две задачи: устройство ребенка не в учреждение, а в замещающую семью и профессиональная работа и помощь семье, чтобы появилась возможность возвращения ребенка к родителями.
Для того чтобы осуществлять профилактику социального сиротства и защиту прав и интересов каждого ребенка, необходимо взаимодействие муниципальных органов и учреждений. К сожалению, ведомственные барьеры затрудняют процесс объединения усилий органов местного самоуправления в работе с несовершеннолетними. Для того чтобы наладить эффективное взаимодействие всех органов местного самоуправления, нужно создание нормативно-правовых механизмов, которые обеспечат комплексное решение проблем несовершеннолетних, защиты их прав, социальной адаптации в обществе.
Муниципальная семейная политика обязывает заниматься все структуры сообщества проблемами семьи и детства, для этого необходима программа действий. Чтобы реализовать программу, нужно взаимодействие всех структур муниципального сообщества, для взаимодействия нужны определенные кадры, наконец, определение результатов действий и дальнейшее развитие работы по возрождению приоритета и престижа семьи, семейных традиций, укреплению статуса семьи, культа семьи в обществе <5>.
--------------------------------
<5> Волков В.А. Организация работы муниципального органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в городе Лысьва Пермской области. Новые подходы в деятельности органов местного самоуправления по профилактике детской безнадзорности, социального сиротства и защите прав детей / РОО "Право ребенка" Российского исследовательского центра по правам человека. Смоленск-Москва, 2003. С. 54.

В результате фактически не проработанного Федерального закона "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" (в его первоначальной редакции) миллионы детей на протяжении четырех лет фактически были лишены права быть включенными в договоры передачи жилых помещений в собственность. Это, в свою очередь, повлекло за собой потерю жилья как такового, особенно там, где ребенок находился в неблагополучной семье. Последствия исключения детей из числа собственников при заключении приватизационных договоров ощущаются по сей день, а расхлебывать эти последствия, как утверждает Б.М. Верзуб, государство будет еще не один десяток лет <6>.
--------------------------------
<6> Верзуб Б.М. Охрана жилищных и имущественных прав несовершеннолетних. Новые подходы в деятельности органов местного самоуправления по профилактике детской безнадзорности, социального сиротства и защите прав детей / РОО "Право ребенка" Российского исследовательского центра по правам человека. Смоленск-Москва, 2003. С. 76.

Остается надеяться, что при приведении межбюджетных отношений в соответствие Закону о местном самоуправлении будет решена проблема субвенций органам местного самоуправления на осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении оказавшихся на их территории детей из других муниципалитетов, регионов и стран.
Изучение уставов муниципальных образований, проведенное А.В. Черкасовым, показало, что многие органы местного самоуправления не внесли, как того требует закон, раздел по реализации работы по опеке и попечительству над различными категориями граждан, не указали, на какое структурное подразделение возлагается эта работа, какие документы подписываются собственно главой органа опеки и попечительства, а какие руководителем службы (структурного подразделения) <7>.
--------------------------------
<7> Черкасов А.В. Гарантии защиты конституционных прав несовершеннолетних: Дис. ... к.ю.н. (12.00.02). МВД РФ; СПбУ, 2005. С. 131.

В настоящее время в большинстве органов опеки и попечительства всю работу по защите прав несовершеннолетних выполняет, как правило, один специалист (инспектор) по охране детства. Это приводит к тому, что удается выполнять только самую неотложную работу, как правило, связанную с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений (зачастую непрофессиональных, в связи с отсутствием необходимых для этого навыков и знаний), по запросу суда и т.д.
Работа органа местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми рассматривается сегодня как планируемый процесс профессиональной работы служб органа опеки, включающий периодическую оценку результатов работы, производимую с точки зрения успешности развития ребенка. При создании этой модели разработчики неминуемо пришли к необходимости создания новой формы устройства ребенка в семью - патронатного воспитания ребенка в семье патронатного воспитателя, а также введения социального патроната над ребенком, проживающим в проблемной кровной семье. Введение данных форм работы органа опеки, на взгляд ряда ученых, создает отсутствующий в настоящее время механизм реализации имеющихся российских законов, защищающих семью и ребенка <8>.
--------------------------------
<8> См.: Терновская М.Ф. Патронат как механизм реализации права ребенка жить и воспитываться в семье. Гражданское общество: практические и научно-методические аспекты // Информационно-методическое издание / Общ. ред., сост.: О.В. Пишкова, А.Ф. Радевич. Ижевск: ИГОО "Центр социальных и образовательных инициатив", 2002. С. 136 - 140.

Также к органам защиты конституционных прав несовершеннолетних относятся орган управления социальной защитой населения, орган управления, орган по делам молодежи, орган управления образованием инспекции по делам несовершеннолетних ОВД.
Следует отметить одно обстоятельство, связанное с характером вопросов опеки и попечительства. Закон "Об общих принципах..." от 6 октября 2003 г. отнес опеку и попечительство к вопросам местного значения. В 2009 г. были внесены изменения, однако местное самоуправление по-прежнему имеет возможность решать вопросы опеки и попечительства.
Муниципальная реформа, как показывает практика, пока еще не улучшила положение с обеспечением прав несовершеннолетних. Проблемы обеспечения прав лиц, не достигших совершеннолетия, до настоящего времени остаются должным образом не исследованными.
Для обеспечения и реализации прав несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации необходимо создать департаменты (управления) по делам семьи, которые явились бы связующим звеном между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении прав несовершеннолетних. Основные функции департамента: обеспечение реализации прав несовершеннолетнего в различных сферах жизни общества, проведение пропагандистской работы среди населения по объяснению необходимости воспитания детей в семье, а также обеспечение прав семьи, материнства и детства <9>.
--------------------------------
<9> См.: Середа Л.М. Полномочие органов опеки и попечительства в защите прав несовершеннолетних // Безопасность больших городов: Материалы работы круглого стола. Волгоград: ВА МВД РФ, 2002. С. 103.

Муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются органами местного самоуправления, в их состав могут входить представители государственных и муниципальных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, предусмотренной Законом Российской Федерации "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", имеющие опыт работы с несовершеннолетними, а также представители иных государственных и муниципальных органов и организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.
Члены муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав имеют право в установленном законодательством Российской Федерации порядке посещать расположенные на соответствующих территориях учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних для обследования условий воспитания, обучения и содержания в них несовершеннолетних. Учет несовершеннолетних, нуждающихся в устройстве, осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Одно из важнейших полномочий местного самоуправления, связанное с реализацией прав несовершеннолетних, - это образование. Муниципальная система образования - это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития <10>.
--------------------------------
<10> Солдатов А.П., Середа Л.М. Обеспечение прав несовершеннолетних органами местного самоуправления: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук А.П. Солдатова. Славянск-на-Кубани: Издательский центр СГПИ, 2007. С. 95.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для разграничения полномочий между органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием необходимо дать определение таким понятиям, как "муниципальное общеобразовательное учреждение", "муниципальная система образования".
Анализ практики соблюдения прав детей в системе муниципального образования подтвердил: права детей в системе образования соблюдаются лишь частично. Один из основных факторов, препятствующих более полной реализации прав детей в образовательных учреждениях, - низкий уровень правовой культуры всех участников образовательного процесса. Причины нарушения прав детей связаны с существующими условиями деятельности образовательных учреждений и со стереотипами в области содержания образования и его организации <11>.
--------------------------------
<11> Реализация прав несовершеннолетних в работе образовательных учреждений: Методическое пособие / Автор-составитель Ф.П. Черноусова. М.: Центр педагогического образования, 2007. С. 3.

В целях обеспечения прав несовершеннолетних, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях, необходимо принимать конструктивные меры по защите их прав. Несовершеннолетнему, поступившему на учебу в муниципальное общеобразовательное учебное заведение, должны быть созданы условия для доступного и качественного образования, обеспечена безопасность, полноценное питание. В настоящее время остро стоит вопрос о соблюдении санитарно-гигиенических норм в школах.
Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по реализации и защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних проводится в следующих направлениях:
1. Обеспечение охраны общественного порядка.
2. Общая защита прав несовершеннолетних.
3. Вопросы опеки и попечительства.
4. Вопросы образования.
К сожалению, пока из-за недостаточной правовой и организационной оформленности органов местного самоуправления сотрудники муниципальных органов опеки и попечительства не в состоянии в полной мере осуществлять социальный патронаж неблагополучных семей, обеспечивать полноценную защиту прав и интересов детей, выявлять и ставить на профилактический учет семьи. Именно это послужило причиной очередных изменений в этом вопросе в июле 2009 г.
В муниципальных образовательных учреждениях также наблюдаются проблемы финансово-организационного характера. Не полностью проработан механизм эффективного взаимодействия между муниципальными и государственными органами в сфере прав несовершеннолетних.
Необходимо развитие взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, религиозными, правозащитными организациями и иными государственными структурами в сфере защиты материнства и детства при координирующей роли органов местного самоуправления.
Необходима разработка органами местного самоуправления собственных муниципальных программ в области защиты материнства и детства с учетом соответствующих региональных и федеральных программ.
Для защиты прав несовершеннолетних матерей и оказания им юридической, психологической и иных видов помощи создать в крупных муниципальных образованиях специальные муниципальные центры. В остальных муниципальных образованиях проводить курсы, семинары для несовершеннолетних матерей.
Сегодня можно говорить о необходимости, учитывая остроту проблемы, создания в крупных муниципальных образованиях муниципальных центров помощи несовершеннолетним матерям. Другие муниципальные образования могли бы использовать иные организационно-правовые формы помощи несовершеннолетним матерям (организация различных курсов, пунктов, проведение семинаров и т.д.).
В сфере реализации прав несовершеннолетних деятельность органов местного самоуправления не носит системного характера. Для улучшения ситуации предлагается:
- принятие соответствующих муниципальных актов;
- введение должностей специалистов по защите прав несовершеннолетних в муниципальных образованиях;
- совершенствование практики совместных рейдов, проводимых органами внутренних дел совместно с органами опеки и попечительства;
- совершенствование работы муниципальных образовательных учреждений по предоставлению образования, информированию о возможных противоправных деяниях в отношении несовершеннолетних, улучшение питания, прекращение практики "рекомендации" родителям перевести ребенка на домашнее обучение;
- органы местного самоуправления совместно с ОВД, органами государственной власти субъектов должны выявлять несовершеннолетних, не получающих основное общее образование, выяснять причины этого и предпринимать установленные законом меры;
- органы местного самоуправления, ведающие вопросами опеки, должны налаживать взаимодействие с ОВД в сфере профилактики противоправного поведения в отношении несовершеннолетних;
- увеличение финансирования муниципальных программ отдыха и досуга несовершеннолетних;
- сокращение очередей в детские дошкольные учреждения путем увеличения количества мест в них, предусмотреть денежные выплаты по уходу родителям, стоящим в подобных очередях;
- стимулирование жилищных муниципальных программ в отношении несовершеннолетних.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ