Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АВТОРСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Н. ЖЕРЕБЦОВ

Процессы экономических, политических, социальных и правовых преобразований, начавшиеся в современной России в 90-х годах XX в. и продолжающиеся до настоящего времени, требуют формирования эффективного механизма реализации естественного права человека - права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Реализация данного конституционного права невозможна без формирования правовых основ миграционной политики государства, о чем неоднократно в своем послании к Федеральному Собранию РФ отмечал Президент РФ.
Проблемы исследования тенденций и закономерностей миграционных процессов, их последствия, социальный и правовой механизм управления ими принадлежат к числу важнейших в теоретическом и практическом плане. В теоретическом - речь идет о роли исследования проблем миграции населения для экономического и социального развития общества, формировании правовой концепции управления миграционными процессами. Эти обстоятельства привлекают к исследованию миграционных процессов различные науки: экономическую, политическую, социологическую, географическую, демографическую и юридическую. Подобное многообразие научных интересов свидетельствует о многоаспектности миграционных процессов в современном мире, что объективно требует усиления внимания к вопросам регулирования этого процесса в интересах подъема и совершенствования производства, стабилизации экономического положения, защиты и эффективной реализации прав и свобод мигрантов.
В практическом плане изучение миграции является актуальным с точки зрения создания системы и механизмов управления, действенного контроля над последствиями этих процессов, формирования и создания условий эффективной реализации правового статуса мигрантов, защиты интересов мигрантов, коренного населения и государства от последствий неконтролируемой миграции населения, совершенствования действующего миграционного законодательства и практики его реализации.
Актуальность формирования концепции административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации обусловлена еще и тем, что в настоящее время юридические проблемы миграции населения исследуются конституционно-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой и некоторыми другими юридическими науками. Вместе с тем нам представляется, что главенствующую роль в данных направлениях исследования занимает именно наука административного права, так как именно в ее рамках должна быть сформулирована научно-теоретическая концепция регулирования миграционных процессов для целей формирования эффективного механизма реализации правового статуса мигранта, защиты прав и свобод мигрантов, предотвращения неконтролируемой, а порой и криминальной миграции населения. Вместе с тем теоретические аспекты административно-правового регулирования миграционных отношений являются лишь средством решения практических задач формирования и реализации государственно-политической деятельности в сфере миграции населения. Административно-правовое регулирование миграционных процессов должно стать необходимым ориентиром деятельности органов исполнительной власти по управлению процессами территориальной мобильности населения.
Суть концепции сводится к следующим основным тезисам.
1. Фундаментом концепции является положение о том, что миграционные отношения складываются из миграционно-правовых отношений и правоотношений, возникающих в процессе территориального перемещения человека. Миграционно-правовое отношение характеризуется комплексом особенностей, отличающих его от указанных ранее.
Во-первых, миграционно-правовое отношение есть отношение, возникающее с участием миграционного органа, его должностного лица и иных органов, специально наделенных полномочиями в сфере миграции населения (например, органы управления здравоохранением, органы внутренних дел, органы исполнительной власти субъектов РФ), либо исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, государственных миграционных учреждений и общественных объединений мигрантов.
Во-вторых, другим участником данного правоотношения является мигрант как лицо, осуществляющее территориальное перемещение и реализующее свое субъективное право на свободу передвижения. Очевидно, что мигранты могут быть классифицированы на виды в зависимости от типа миграционного потока: внутренние (социально-экономические), внешние, внешние трудовые, вынужденные и незаконные.
В-третьих, мигрант в рамках данного правоотношения приобретает, изменяет, реализует или прекращает свой правовой статус.
В-четвертых, объектом данного правоотношения являются действия мигранта по приобретению, изменению, реализации и прекращению его правового статуса, происходящие в процессе территориального перемещения.
В-пятых, миграционное правоотношение по своей природе является видом административно-правового отношения.
Таким образом, миграционное правоотношение - это общественное отношение, урегулированное нормами административного права, его содержанием является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении, либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения.
2. Многообразие возникающих миграционных отношений требует научно обоснованной классификации миграционных отношений для целей: 1) определения круга миграционных отношений, подлежащих государственно-управленческому воздействию; 2) разделения социологических (демографических) и юридических аспектов видов миграционных отношений; 3) учета многообразия видов миграционных правоотношений; 4) применения различных правовых средств воздействия на миграционные правоотношения, адекватные государственно-управленческим целям, функциям и задачам.
В основе дифференциации системы миграционных отношений лежат социальные связи, возникающие между субъектами этих отношений. Так, генетическая связь (связь развития) позволяет разделить всю систему отношений на две подсистемы. Первая - включает миграционные отношения, не подлежащие правовому регулированию, т.е. юридически индифферентные для государства. Вторая, наоборот, объединяет миграционные отношения, подлежащие правовому регулированию. Причем вторая подсистема производна (происходит) от первой, из которой в зависимости от общественных потребностей, развития данных отношений и значимости их для общества выделяется подлежащая правовому регулированию подсистема миграционных правоотношений.
Вторая подсистема системы миграционных отношений причинно-следственно связана с такими подсистемами миграционных отношений, которые возникают в зависимости от причины миграционной мобильности людей. К таким видам миграционных правоотношений необходимо отнести: миграционные отношения внутреннего (социально-экономического) характера, миграционные правоотношения внешнего социального характера, миграционные правоотношения внешнего трудового (экономического) характера, миграционные правоотношения вынужденного (гуманитарного) характера и миграционные правоотношения незаконного (противоправного) характера. Эти подсистемы миграционных правоотношений адекватны видам миграционных потоков, выделяемых по признаку причины возникновения миграционной мобильности населения. По данному критерию также следует выделить: а) добровольные (возникающие по собственной инициативе мигранта) и б) вынужденные миграционные правоотношения.
На основе поссидентной связи (связь принадлежности явлений) можно выделить: а) законные (положительные) или б) незаконные (негативные или охранительные) миграционные правоотношения. Данные подсистемы миграционных правоотношений возникают по признаку принадлежности к праву и характеризуются правомерностью или противоправностью действий субъектов этих отношений.
На основе хронологической (временной) связи необходимо выделить миграционные правоотношения, связанные: а) с выездом мигранта с изменением места пребывания (т.е. выезд за пределы территории государства на определенное время или изменение места пребывания на срок более 90 дней); б) с изменением постоянного места жительства (т.е. выезд за пределы территории государства на постоянное жительство или изменение места жительства в пределах территории государства). Данная связь позволяет выделить миграционные правоотношения, обусловленные временными последствиями территориального перемещения лица, а именно постоянной или непродолжительной сменой места нахождения мигранта. Хронологическая связь позволяет выделить еще две подсистемы миграционных правоотношений: 1) краткосрочные (временная, ограниченная по продолжительности миграция) и 2) длящиеся миграционные правоотношения (постоянная миграция населения).
На основе корреляционной (связь соответствия) связи можно выделить миграционные правоотношения, в результате которых приобретается новый либо изменяется, реализуется, прекращается правовой статус мигранта. Данная связь позволяет выделить такие подсистемы миграционных правоотношений, в результате осуществления которых возникают производные отношения, связанные с возникновением, изменением, реализацией или прекращением статусного состояния мигранта.
Пространственная связь позволяет выделить следующие подсистемы: а) эмиграционные правоотношения; б) иммиграционные правоотношения; в) транзитные миграционные правоотношения; г) миграционные правоотношения, возникающие в пределах территории государства (социально-экономическая миграция), которые делятся на: межобластные (между субъектами Российской Федерации) и внутрисубъектные миграционные правоотношения, т.е. возникающие внутри территории субъекта Российской Федерации. Данная связь отражает территориальную основу миграционного правоотношения и характеризуется осуществлением их в рамках административных границ или между ними.
Функциональная связь, выражающая зависимость одних переменных величин от других, позволяет выделить: а) массовые; б) групповые и в) индивидуальные миграционные правоотношения. Функциональная связь по частоте территориального перемещения также предопределяет регулярные (систематические) и нерегулярные (не систематические) миграционные правоотношения мигрантов.
3. Все указанное многообразие миграционных правоотношений опосредовано нормами административного права. Специфика миграционных правоотношений и норм, их регулирующих, позволяет утверждать о формировании и развитии в рамках отрасли административного права нормативного комплекса - миграционное право. Данный нормативный комплекс - подотрасль миграционного права - характеризуется:
а) единством предмета правового воздействия;
б) взаимосвязанностью правовых средств и способов воздействия на миграционные отношения;
в) наличием комплекса специфических управленческих правовых режимов, образующих единый механизм регулирования данных отношений;
г) определенностью и единством целей правового воздействия на объект рассматриваемых отношений, которым являются действия по территориальному перемещению;
д) спецификой субъектного состава участников, регулируемых данными нормами правоотношений;
е) спецификой объекта регулируемых отношений;
ж) применением административно-правового метода регулирования миграционно-правовых отношений.
4. Приведенные положения лежат в основе формирования авторской концепции административно-правового регулирования миграционных отношений. Ключевым же элементом концепции является содержание стадий административно-правового регулирования миграционных отношений, к числу которых следует отнести: стадию правотворчества, информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов отношения, реализации норм права и государственного принуждения. На стадии правотворчества административно-правовое регулирование характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным правовым регулированием миграционно-правовых отношений. На стадии информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов миграционно-правовых отношений происходит доведение до их сведения целей, задач, принципов и приоритетов такого воздействия. Эта стадия выполняет две важнейшие функции: 1) формирование правовой миграционной политики государства; 2) информирование и ориентация субъектов миграционных правоотношений на позитивные действия в процессе территориального перемещения. На стадии реализации норм права осуществляются использование, исполнение, соблюдение и применение права, в результате которого происходит приобретение, изменение, осуществление и прекращение административно-правового статуса мигранта и осуществление миграционно-правовых режимов. Стадия государственного принуждения призвана восстановить нарушенное миграционное правоотношение, предотвратить и пресечь нарушение миграционно-правового отношения или наказать виновного за совершение административного правонарушения.
5. Ключевым элементом предлагаемой концепции является правотворческая стадия административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, которая осуществляется в форме международно-правового, законодательного, подзаконного и локального административно-правового регулирования.
Международное право как система права непосредственно не регулирует миграционные отношения, в рамках данной правовой системы осуществляется межгосударственное сотрудничество по проблемам миграции, которое выражается в: а) создании минимальных миграционных стандартов защиты прав и свобод мигрантов; б) реализации данных стандартов в российской правовой системе, т.е. трансформации норм международного права в национальную правовую систему.
Претворение в жизнь норм международного права о миграции следует рассматривать как их осуществление в процессе административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Такое осуществление происходит в следующих формах: полная и частичная рецепция; общая (генеральная) и специальная отсылка; принятие национального правового акта (закона или подзаконного акта), регулирующего порядок осуществления международного обязательства государства. Прямое же применение норм о миграции населения возможно при наличии следующих условий: а) в законодательстве государства должна быть определена воля государства на прямое применение норм международного права в его национальном праве, что предусмотрено в норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; б) в международно-правовом акте должно отсутствовать указание на приведение национального законодательства в соответствие с требованиями международного акта; в) международные договоры в сфере миграции должны вступить в силу, т.е. начать действовать; г) государство должно выразить обязательность в отношении международного договора; д) в отношении применяемых норм международного договора государства, участвующие в миграционном отношении, не должны высказывать оговорки о неприменимости этих норм в отношении государства (субъектов их правовой системы). Причем прямое применение норм международного права не свидетельствует об их включении в национальную правовую систему.
Законотворчество в сфере миграции как форма правотворчества является ключевой формой, в рамках которой должен формироваться административно-правовой механизм управления миграционными процессами. Нами предлагается необходимым кодифицировать систему действующих законодательных актов в сфере миграции населения. И в этой связи выделить цели, задачи, условия и факторы такой кодификации. Осуществляя кодификацию миграционного законодательства, законодательному органу совместно с Президентом РФ и Правительством РФ следовало бы сформировать концепцию миграционной политики государства и выразить ее в кодифицированном акте, т.е. реализовать вторую стадию административно-правового регулирования миграционных отношений - стадию информационного и ценностного воздействия права на субъектов отношений. В кодифицированном акте следует отразить цели, задачи, функции, принципы и приоритеты данного вида государственно-политической деятельности, определяется круг субъектов данной деятельности, предлагается механизм разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере миграции населения. Данные положения должны составить Общую часть Миграционного кодекса РФ.
Кроме этого, в основе Особенной части кодифицированного акта нами предлагается система миграционно-правовых режимов управления миграционными процессами в Российской Федерации.
Под миграционно-правовым режимом мы понимаем систему правовых (нормативных и организационных) средств, представляющих собой совокупность инструментов (способов и типов), направленных на упорядочение взаимосвязанных миграционно-правовых отношений, возникающих в определенном виде территориального перемещения, и направленных на достижение определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения населения.
Все виды миграционно-правовых режимов могут быть классифицированы в зависимости от их функционального назначения на:
а) общие миграционно-правовые режимы - режим максимального миграционного благоприятствования; режим миграционного благоприятствования; режим наименьшего миграционного благоприятствования; режим миграционного моратория;
б) регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые режимы - режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; режим регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации; режим регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации; режим регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации;
в) разрешительный режим - режим пересечения Государственной границы Российской Федерации; режим транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации; режим приобретения правового статуса беженца; режим приобретения правового статуса вынужденного переселенца; режим квотирования расселения вынужденных мигрантов на территории субъекта Российской Федерации; режим получения территориального (политического) убежища;
г) правопредоставительные режимы - режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное пребывание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное проживание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на постоянное проживание; режим предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; режим предоставления иностранным гражданам (лицам без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью; режим лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за границей; режим привлечения и использования отдельных категорий иностранных работников (трудящихся-мигрантов);
д) легализующие режимы - паспортный режим; режим миграционной амнистии, режим временного (гуманитарного) убежища;
е) ограничительные режимы - режим пограничной полосы (зоны); режим военного городка; режим закрытого административно-территориального образования; режим зоны экологического бедствия;
ж) запретительные режимы - режим территорий, предназначенных для функционирования органов государственной и муниципальной власти и населения; режим территорий, предназначенных для обеспечения государственной и общественной безопасности;
з) смешанные (ограничительно-запретительные) миграционно-правовые режимы - режим территории, где введено военное положение; режим территории, где введено чрезвычайное положение; режим зоны, где существует опасность распространения инфекционных заболеваний; режим территории, признанной особо охраняемым природным объектом.
Эффективность правоприменительной деятельности миграционных органов по управлению миграционными процессами напрямую зависит от стадий миграционного процесса и в этой связи осуществляется в отношении отдельных видов мигрантов:
- на стадии принятия решения о миграции правоприменение осуществляется в отношении иммиграции, эмиграции, внешней трудовой иммиграции и внешней трудовой эмиграции;
- на стадии непосредственного территориального перемещения - вынужденных мигрантов, внутренних мигрантов, меняющих как место жительства, так и место пребывания, внешних и незаконных мигрантов;
- на стадии приживаемости по новому месту нахождения - вынужденных мигрантов. Учет этих обстоятельств позволил сделать предложения по совершенствованию существующих миграционных режимов и предложить новые их виды.
6. На четвертой стадии административно-правового регулирования миграционных отношений осуществляется в случае необходимости государственное принуждение. В рамках предложенной системы миграционно-правовых режимов применяются различные виды административно-правового принуждения:
- административно-пресекательные меры (например, выявление лиц, проживающих без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, или депортация);
- административно-предупредительные меры (например, закрытие пункта пропуска через Государственную границу РФ);
- административно-восстановительные меры (например, охрана и сопровождение органами внутренних дел беженцев и вынужденных переселенцев в центры временного размещения; проведение в отношении беженцев медицинского обследования в соответствии с требованиями медицинского сертификата);
- меры административной ответственности.
При всем многообразии особенностей, присущих административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, представляется необходимым признать, что данный вид ответственности наступает в случае нарушения мигрантом, должностным лицом, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, миграционно-правовых отношений, которые опосредуются нормами миграционного законодательства, объединенными в миграционно-правовой режим (миграционные правила). Формирование составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения и сами миграционные правила, определяющие порядок территориального перемещения населения, образуют нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Причем нормативное закрепление составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения, вторично по отношению к нормативному закреплению самих миграционных правил, поскольку для государства и общества важнее позитивно упорядочить миграционные отношения и обеспечение их правовой охраны. Между указанными двумя составляющими нормативного основания возникновения административной ответственности (миграционными правилами и составом административного правонарушения) существует корреляционная связь, при которой из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов административных правонарушений, направленных на охрану указанных миграционных правил. Эти обстоятельства позволяют признать, что современное нормативное закрепление норм об административной ответственности за нарушение миграционных правил является весьма поверхностным. Это позволяет нам предложить в рамках Особенной части КоАП РФ главу "Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)", которую следует выделять по признаку объекта административно-правовой охраны, видам миграционных потоков и миграционно-правовым режимам.
Нормативное и организационное осуществление положений предлагаемой концепции позволит сформировать целостный подход, направленный на создание эффективной системы управления миграционными процессами в Российской Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ