Финансовый контроль и судебная система России. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И СУДЕБНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

В.А. АРТАМОНОВ

Вопросы финансового контроля в судебной системе могут быть рассмотрены, по нашему мнению, в следующих трех направлениях:
а) деятельность судов по принятию судебных решений по итогам проверок уполномоченными государственными органами финансово-правовых проблем в организациях;
б) статус судебных органов при осуществлении проверок их собственной деятельности уполномоченными органами государственного финансового контроля;
в) работа судебных органов по проведению финансового контроля.
Тема, как нам кажется, является весьма актуальной, ибо стандартно анализируются обычно проблемы финансового контроля (чаще всего государственного финансового контроля) в контексте деятельности специальных органов (Счетной палаты Российской Федерации <1>, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <2>) либо уполномоченных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (ред. от 29.12.2010).
<2> Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Российская газета. 2011. 11 февраля. N 29.

Даже в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) <3> эта тема в рамках работы "третьей власти" в Российской Федерации (далее - РФ) не рассматривается (данный вопрос как бы размыт среди понятий "главный распорядитель бюджетных средств", "главный администратор доходов бюджета" или "главный администратор доходов источников финансирования дефицита бюджета").
--------------------------------
<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации. В редакции, действующей с 1 января 2011 г. С комментариями к последним изменениям. М.: Эксмо, 2010.

То есть имеется в виду, что судебная власть, как правило, "стоит" над спором проверяющих органов и организаций, подвергшихся проверке. Как нам представляется, на самом деле проблема тут шире.
Прежде всего нуждается в серьезном научном исследовании сама судебная практика по вопросам финансового контроля.
С каждым годом число обращений по этим проблемам организаций в суды (прежде всего арбитражные) как минимум не уменьшается; и это подтверждает, например, статистика Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) <4>.
--------------------------------
<4> См.: сайт ВАС РФ. Статистика по итогам 2010 года.

Согласно данным статистики этого суда 2010 г. в целом характеризуется снижением числа обращений в арбитражные суды в сравнении с 2009 г. В течение прошедшего года на рассмотрение в арбитражные суды поступило 1208737 исковых заявлений и заявлений. Это более чем на 20% меньше, чем в 2009 г.
И в основном данное сокращение произошло из-за существенного уменьшения числа поступивших в арбитражные суды заявлений по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В 2010 г. по сравнению с показателем 2009 г. количество таких заявлений уменьшилось почти в два раза: 2009 г. - 602350 заявлений, в 2010 г. - 333601 заявление. Однако объясняется это в основном тем, что резко уменьшилось число в завершившемся году поступивших заявлений территориальных органов Пенсионного фонда РФ о взыскании с организаций и граждан обязательных платежей и санкций, что явилось следствием принятия и введения в действие с 1 января 2010 г. Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" <5>.
--------------------------------
<5> Российская газета. 2009. 28 июля. N 137.

Вместе с тем, как свидетельствует та же статистика ВАС РФ, существенно ситуация не изменилась. Количество рассмотренных судебных дел, связанных, например, с применением налогового законодательства, выросло с 87872 до 92438 дел. При этом обращает на себя внимание то, что количество дел об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов (т.е. актов налоговых проверок, налоговых уведомлений и требований об уплате недоплаченных налогов и сборов и так далее) в 2010 г. насчитывает 31514 судебных дел; и данный показатель составил 34% от общего числа дел, рассмотренных арбитражными судами и связанных с применением налогового законодательства.
Причем по 20169 делам (из 31514 дел) заявления истцов были удовлетворены, что составляет 64% (высокий показатель, над которым стоит подумать представителям Федеральной налоговой службы (далее - ФНС РФ)).
По данным раздела "Судебная практика" СПС "КонсультантПлюс" <6>, в 2010 г. также произошло сокращение (по сведениям, опубликованным в СПС) числа судебных дел в области бюджетных правоотношений. Если в 2009 г., по данным СПС, было рассмотрено 808 таких судебных дел, то в 2010 г. - 468. При этом судебная практика, однако, свидетельствует, что не менее 30% всех заявлений по оспариванию ненормативных правовых актов органов финансово-бюджетного контроля (речь идет о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и ее территориальных подразделениях - далее Росфиннадзор) арбитражными судами были удовлетворены. Эта статистика (она может быть и опровергнута официальными лицами Росфиннадзора) приведена в настоящей статье лишь потому, что на сайте Росфиннадзора никакой информации ни за 2009 г., тем более за 2010 г. не публиковалось. Неужели нужно обращаться в Администрацию Президента РФ или в Правительство РФ, чтобы тут навести порядок? Пусть посмотрят наконец, как подобные итоговые информационные документы года оформляет Счетная палата РФ.
--------------------------------
<6> См.: указанный раздел СПС "КонсультантПлюс".

То есть в целом как бы получается, что от 30% до 60% (т.е. это 45%) итогов проверок государственными органами - судами "опровергаются".
Такая информация не может не вызывать беспокойство.
Вообще разве можно считать нормальным, когда целые группы "налоговиков" или представителей центрального и территориального аппаратов Росфиннадзора месяцами работают в организациях (выездная налоговая проверка длится до 2 месяцев, может продлеваться в исключительных случаях от 4 до 6 месяцев; ревизия по линии Росфиннадзора - это 45 суток проверки, и эта проверка может быть продлена еще на месяц. Тут не только организация в полном составе, что называется, отрывается от своих дел, но ведь и на "командировочные" проверяющих тратятся немалые бюджетные средства). Кроме того, остро стоит проблема эффективности такой работы, так как велик процент споров, выигранных проверяемыми организациями.
В общем, хоть ветви власти тут у нас разные (исполнительная и судебная власть), но, как нам представляется, исходить нужно из общего государственного интереса, а именно из того, что федеральный бюджет-то у нас один.
Насколько нам известно, как при ВАС РФ, так и при Росфиннадзоре существуют научно-консультативные советы, а при ФНС РФ - общественный совет. Может, настало время указанным советам вступить во взаимодействие, с тем чтобы разобраться, в чем причины такого положения? Тем более что данная ситуация повторяется из года в год.
Вторая проблема - это вопрос статуса самих судов всех видов и уровней как объектов проверок органами государственного финансового контроля. Содержание и юридическая техника <7> действующего российского законодательства оставляют желать лучшего в этой сфере. Дело дошло до того, что ВАС РФ вынужден был принять Постановление Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. N 52 "Об осуществлении финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых арбитражным судам Российской Федерации" <8> следующего содержания:
--------------------------------
<7> О технике бюджетного законодательства см.: Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 8. С. 38 - 39.
<8> Вестник ВАС РФ. 2006. N 12.

"В целях обеспечения условий для полного и независимого осуществления правосудия и устранения конфликта интересов при осуществлении финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых арбитражным судам Российской Федерации, Пленум ВАС РФ на основании статьи 13 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" постановляет дать арбитражным судам следующие разъяснения.
1. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и статьей 265 БК РФ Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ, обладает полномочиями по осуществлению финансового контроля за использованием бюджетных средств арбитражными судами на основании статей 2 и 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и самостоятельно определяет подлежащие проверке расходные статьи федерального бюджета...
2. В соответствии с пунктом 1 статьи 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.
В то же время согласно пункту 5.5 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 <9>, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора представляет в арбитражных судах права и интересы РФ по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Совмещение контрольных полномочий в отношении арбитражного суда в части использования им средств федерального бюджета и полномочий представителя лица, участвующего в судопроизводстве в арбитражном суде, создает условия для возникновения конфликта интересов и вмешательства в деятельность арбитражных судов по осуществлению правосудия, снижает уровень гарантий независимости судей арбитражных судов, провоцирует сомнения у лиц, участвующих в деле, в объективности и беспристрастности принятого решения.
--------------------------------
<9> Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 (ред. от 17.01.2011) "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

Учитывая, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, а арбитражные суды - органами судебной власти, указанная норма статьи 268 БК РФ должна применяться с учетом положений статей 10 и 120 Конституции РФ о разделении властей, самостоятельности органов исполнительной и судебной власти, независимости судей при осуществлении правосудия.
3. ВАС РФ как высший судебный орган и главный распорядитель бюджетных средств на основании статей 158, 269 БК РФ осуществляет финансовый контроль за использованием бюджетных средств арбитражными судами в части обеспечения целевого использования бюджетных средств и представления отчетности.
Реализуя полномочия главного распорядителя бюджетных средств, ВАС РФ в целях обеспечения полноты и эффективности финансового контроля может привлекать Федеральную службу финансово-бюджетного надзора с ее согласия к осуществлению контрольных мероприятий и в этих целях направлять в ее адрес перечень арбитражных судов, в отношении которых планирует проведение контрольных мероприятий в предстоящем году. Контрольные мероприятия осуществляются Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в отношении арбитражных судов, включенных в этот перечень, в сроки и в объемах, определяемых по согласованию с ВАС РФ.
Проведение внеплановых проверок допускается в исключительных случаях на основании отдельного соглашения между ВАС РФ и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
При этом судам следует иметь в виду, что в случае проведения контрольных мероприятий Счетной палатой РФ осуществление контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляться не может.
4. В соответствии с частью 2 статьи 5 Арбитражного процессуального кодекса РФ какое-либо постороннее воздействие на судей арбитражных судов, вмешательство в их деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан не допускаются <10>. В этой связи судам следует принимать во внимание, что при проведении контрольных мероприятий должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора не вправе создавать препятствия проведению судебных слушаний, требовать от судей арбитражного суда выполнения каких-либо действий или предоставления документов либо иным образом вмешиваться в деятельность арбитражных судов по осуществлению правосудия.
--------------------------------
<10> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. М.: Юрайт-издат, 2010. Серия "Правовая библиотека".

В случае нарушения указанных требований Федеральной службой финансово-бюджетного надзора ВАС РФ вправе прекратить проведение контрольных мероприятий в отношении арбитражного суда, уведомив об этом Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и соответствующий арбитражный суд".
Кстати, все судейское сообщество с удовлетворением согласилось с этим смелым (а ВАС РФ всегда выступает с инициативными, очень часто носящими инновационный характер предложениями и решениями).
Напрашивается вопрос - тогда почему принято подобное решение лишь только ВАС РФ? И нет подобного документа Верховного Суда РФ (по крайней мере такое решение этого высшего суда не было опубликовано)?
Здесь уместно вспомнить о проблеме принятия Федерального закона "О государственном и муниципальном финансовом контроле", принятие которого тормозится по разным причинам вот уже не один год.
В целом же поднятая проблема финансовых проверок наших высших судов, как нам представляется, могла бы вывести нас на весьма и весьма важные решения. Конечно же, если мы только хотим двигаться вперед в развитии финансового контроля в стране и повышении одновременно роли и участия судов в решении этой проблемы. А не просто обсуждать и декларировать эту тему как минимум 15 лет.
И третья проблема. Речь идет об исполнении высшими судами страны бюджетных полномочий: а) главного распорядителя бюджетных средств; б) главного администратора доходов федерального бюджета; в) главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, которые для них определены соответственно статьей 158 "Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств", статьей 160.1 "Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета" и статьей 160.2 "Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета" БК РФ.
Конечно же, в целом в упомянутых статьях БК РФ высшие суды страны "грузятся" очень большим объемом "бумажной" работы. Это надо признать. Приходится содержать немалый штат гражданских служащих.
Однако в двух упомянутых статьях БК РФ (ст. ст. 158 и 160.2) и для главного распорядителя бюджетных средств, и для главного администратора источников финансирования дефицита бюджета предписано проведение ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности (т.е. надо утвердить правовые акты по финансовому контролю, иметь подразделение, укомплектованное подготовленными кадрами, знающими порядок проведения ревизий, способными их осуществлять, имеющими антикоррупционные качества и так далее).
В целом, как показывает анализ, реально в этом плане дела обстоят в наших высших судах очень неплохо.
Даже во многих федеральных органах исполнительной власти как главных распорядителях бюджетных средств и главных администраторах источников финансирования дефицита бюджета нет такого набора документов, которые, например, "наработаны" в судах общей юрисдикции.
К примеру, Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (ред. от 09.11.2009) <11> создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ, который осуществляет организационное обеспечение всех судов общей юрисдикции страны, а также органов судейского сообщества.
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223.

Издан Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16 сентября 2010 г. N 198 "Об организации ведомственного финансового контроля за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, направленной на организационное обеспечение деятельности судов, а также финансово-хозяйственной деятельности в системе Судебного департамента" <12>.
--------------------------------
<12> Документ опубликован не был; см. раздел "Судебная практика" СПС "КонсультантПлюс".

Неплохой по качеству Приказ, который полностью соответствует всем требованиям БК РФ. Этим Приказом предусмотрено проведение в нижестоящих судах общей юрисдикции всех форм финансового контроля: предварительной, текущей и последующей. Конечно же, все это можно и надо было сделать лет пять еще назад. Но ведь лучше поздно, чем никогда.
Что касается самого Верховного Суда РФ, то там действует целое Планово-финансовое управление аппарата этого суда, которое осуществляет, правда, контроль финансовой дисциплины в суде. Надо здесь заметить, что понятие ведомственного контроля в установленной сфере деятельности - это понятие более широкое <13>.
--------------------------------
<13> См.: Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2010. С. 47.

В ВАС РФ несколько иная ситуация. Там созданы: а) финансово-экономическое управление аппарата ВАС РФ, которое среди прочих функций исполняет задачи, по сути, по проведению предварительного и текущего финансового контроля; б) контрольно-ревизионный отдел аппарата ВАС РФ, который обеспечивает сугубо последующий финансовый контроль в подведомственных организациях. Хотели бы высказать собственное мнение: подобное разделение этапов и видов контроля вряд ли должно способствовать эффективному решению поставленной задачи <14>.
--------------------------------
<14> См.: сайт ВАС РФ, раздел "Структура ВАС РФ".

Что касается аппарата Конституционного Суда РФ, то там до сих пор функционирует Финансовое управление аппарата Конституционного Суда РФ, в обязанности которого, как свидетельствует сайт Конституционного Суда РФ <15>, входят: а) организация финансово-экономической деятельности; б) финансовое планирование расходов; в) организация и ведение бухгалтерского учета и отчетности. Но ведь появилось московское представительство этого Суда РФ. Однако пока функции ведомственного финансового контроля для Конституционного Суда РФ за подведомственными организациями не прописаны юридически. Может, это сам Суд исполняет такие полномочия? Это даже хорошо, если под актом проверки будет стоять подпись судьи. Спросить тогда по-серьезному будет с кого. И это очень радует. Надо только внутренним приказом Председателя определить этих лиц.
--------------------------------
<15> См.: сайт Конституционного Суда РФ, раздел "Аппарат Конституционного Суда РФ".

Но в целом тут есть вопрос в контексте данной проблемы - неужели трем высшим судам страны нельзя унифицировать общие подходы к обеспечению, как требует закон, ведомственного финансового контроля в установленной сфере деятельности? Ведь это достаточно несложная задача. Надо ли это? Нам видится, что руководители в этом плане должны определиться.
В целом же, подводя итоги данной статьи, мы берем на себя смелость отметить, что, несмотря на огромную работу, которую проводят суды всех видов и уровней в РФ в области осуществления финансового контроля, пока остается немало резервов улучшения этой работы. Мы за то, чтобы эти резервы были воплощены в жизнь.
Кстати, недавно Президент РФ Д.А. Медведев "унифицировал" назначение судей высших судов. А почему не навести порядок с обеспечением ими финансового контроля? Автор не претендует на истину в последней инстанции, однако полагает, что данный материал может послужить началом дискуссии, надеется услышать мнение читателей журнала по поднятым в статье проблемам в последующих публикациях.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ