О некоторых проблемах правового регулирования международных связей муниципальных образований в Российской Федерации. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СВЯЗЕЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.М. ТЕСЛЕНКО, Ю.В. БЕРЕСНЕВА

Компетенция субъектов РФ в сфере осуществления международных связей и вопросы разграничения полномочий в этой области между РФ и ее субъектами определены Конституцией РФ (ст. 71, 72, 79), федеральным законодательством <1>, соглашениями между Федерацией и субъектами <2>, законами субъектов РФ <3>. Вопросы международной деятельности субъектов РФ и проблемы ее правового регулирования нашли отражение в работах Г.В. Игнатенко, В.В. Пустогарова, В.Я. Суворовой, В.Л. Толстых, Ю.И. Федорова и др. <4>.
--------------------------------
<1> О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231; О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. // Там же. 1996. N 12. Ст. 1061.
<2> См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей от 12 января 1996 г. // Обл. газ. 1996. 2 февр.
<3> См., например: О международных и внешнеэкономических связях Свердловской области и участии Свердловской области и органов государственной власти Свердловской области в международном информационном обмене: Закон Свердловской области от 28 октября 2005 г. // Там же. 2005. 1 нояб.
<4> Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 1995. N 1. С. 3 - 20; Пустогаров В.В. Международная деятельность субъектов федерации // Московский журн. междунар. права. 1992. N 2. С. 3 - 18; Суворова В.Я. Международно-правовое регулирование участия субъектов РФ в международных и внешнеэкономических связях // Рос. юрид. журн. 2006. N 3. С. 28 - 36; Она же. Федеральный закон о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Там же. 1999. N 3. С. 30 - 42; Толстых В.Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. М., 2004; Федоров Ю.И. О правосубъектности членов федерации в международном праве // Московский журн. междунар. права. 1994. N 4. С. 108 - 114.

Несколько иная ситуация сложилась в правовом регулировании международной деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления, поскольку это регулирование носит весьма общий и неконкретный характер. Обращают на себя внимание два момента: пробелы федерального законодательства относительно осуществления международного сотрудничества органами местного самоуправления и неопределенность понятийного аппарата, используемого в правовых внутригосударственных актах различных уровней применительно к внешним связям муниципалитетов.
Право на осуществление международных, в том числе внешнеэкономических, связей органов местного самоуправления в Российской Федерации закреплено как на международном, так и на национальном уровнях. В соответствии с п. 3 ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. <5> "органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом". Однако, в отличие от специального законодательного закрепления этого вопроса применительно к субъектам РФ, в отношении муниципальных образований имеется ощутимый пробел, поскольку ни один из федеральных законов порядок и условия осуществления органами местного самоуправления международных связей не урегулировал. На этот факт обращает внимание и Министерство юстиции РФ и вносит свои предложения по совершенствованию законодательства в этой части <6>, о чем будет сказано далее.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
<6> Проблемы правового регулирования внешних связей муниципальных образований и органов местного самоуправления: доклад заместителя начальника отдела Министерства юстиции РФ И.А. Борисова // URL: http://www.uncm.ru.

Отдельные положения отсылочного характера, касающиеся внешних связей муниципальных образований, содержатся в нескольких федеральных законах. Так, в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7> указано, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов вправе самостоятельно осуществлять международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами, а в ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" сказано, что "муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами".
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

При толковании указанных норм возникают вопросы, связанные с несогласованностью отдельных положений. Первая норма носит диспозитивный характер: исходя из ее смысла, осуществление международных и внешнеэкономических связей муниципальными образованиями в отсутствие специального федерального закона возможно, если оно не самостоятельное (например, совместно с субъектом федерации). Вторая норма носит императивный характер: внешнеторговая деятельность муниципальных образований (независимо от права на самостоятельность такой деятельности) не может осуществляться без специального федерального закона.
Даже в этих отсылочных нормах имеется противоречие в вопросе о праве муниципальных образований осуществлять внешнеторговую деятельность. Толкования требуют и сами термины "внешнеэкономические связи" и "внешнеторговая деятельность". Из смысла предписаний указанных законов в части прав на такую деятельность, о чем говорится выше, следует, что внешнеторговую деятельность нельзя отнести к внешнеэкономическим связям. Значит, данные законы в этой части требуют изменений.
Необходимо констатировать, что специальных федеральных законов в рассматриваемой сфере до настоящего времени нет и только этим обстоятельством можно объяснить попытки некоторых субъектов РФ ликвидировать этот пробел своим законодательством в части координации внешней деятельности муниципальных образований. Подобная практика имела место в Пермском крае, Нижегородской и Пензенской областях, впоследствии была признана судебными органами противоречащей федеральному законодательству и не подлежащей применению <8>. Так, Пермский областной суд в своем решении от 11 февраля 2002 г. по делу N 3-24-2002 отмечает, что субъект Российской Федерации (в данном случае в лице Законодательного Собрания и администрации Пермской области) за пределами предоставленных ему полномочий наделил органы местного самоуправления правом участия в международных связях, что противоречит федеральному законодательству и поэтому признается недействующим и не подлежащим применению <9>.
--------------------------------
<8> Проблемы правового регулирования внешних связей муниципальных образований и органов местного самоуправления. С. 2.
<9> Бюл. Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2002. N 5.

Как показывает анализ нормативно-правовой базы по данному вопросу на уровне муниципальных образований, в частности Екатеринбурга, органы местного самоуправления решают эту проблему самостоятельно. Положением о порядке осуществления международных и внешнеэкономических связей Администрации Екатеринбурга, которое является приложением к Постановлению главы Екатеринбурга от 22 декабря 2000 г. N 1354 "О координирующей роли комитета по внешним связям администрации Екатеринбурга" <10> (далее - Положение) установлен единый порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей Администрацией Екатеринбурга. Положение также определяет содержание этих связей (на федеральном уровне их содержание для муниципалитетов не определено). В п. 1.3 Положения указано, что к международным и внешнеэкономическим связям Екатеринбурга относятся все виды отношений главы Администрации Екатеринбурга, заместителей главы города, структурных подразделений Администрации и администраций районов с представителями иностранных государств, международных компаний и организаций и гражданами (подданными) стран дальнего и ближнего зарубежья, обращающимися в Администрацию Екатеринбурга по вопросам ее компетенции.
--------------------------------
<10> СПС "КонсультантПлюс".

Далее (в п. 1.4) раскрывается содержание международных и внешнеэкономических связей, которые включают:
официальную деловую переписку главы города и Администрации Екатеринбурга с иностранными субъектами (партнерами);
прием от имени Администрации города официальных иностранных делегаций, представителей общественных организаций и деловых кругов;
осуществление побратимских и партнерских связей Екатеринбурга с муниципальными образованиями зарубежных государств;
действия по исполнению обязательств по договорам с участием иностранных партнеров, заключенным от имени Администрации Екатеринбурга;
торгово-промышленные, научно-технические и культурные связи предприятий и организаций Екатеринбурга;
инвестиционные проекты, осуществляемые на территории Екатеринбурга с участием иностранных инвесторов и Администрации;
взаимодействие с консульскими и торговыми представительствами иностранных государств на территории Екатеринбурга;
командирование муниципальных служащих Администрации Екатеринбурга за пределы Российской Федерации;
регистрацию в соответствующих государственных органах, получение и продление визовых документов иностранных граждан, прибывающих в Екатеринбург по приглашению Администрации города.
Кроме того, в Положении определен круг мероприятий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей: проведение международных выставок, конференций, дней города, обмена делегациями и т.д. в Екатеринбурге и за рубежом, содействие деятельности иностранных представительств, некоммерческих организаций и фондов, повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений, рабочие переговоры и встречи с представителями иностранных органов власти и организаций иностранных государств, а также с представителями международных организаций, проведение семинаров и конференций по внешнеэкономической тематике, обобщение и доведение до предприятий и организаций города деловых предложений иностранных юридических и физических лиц, ведение баз данных инвестиционных проектов и экспортных возможностей предприятий города, консультирование российских и зарубежных юридических и физических лиц по вопросам международных отношений и внешнеэкономической деятельности, содействие иностранным представительствам, компаниям и организациям в Екатеринбурге в решении организационных, юридических и информационных вопросов. Причем указанные мероприятия в установленном порядке согласуются с Министерством международных и внешнеэкономических связей Свердловской области.
Возникает вопрос: вправе ли муниципальные образования самостоятельно определять виды таких связей и порядок их осуществления?
Федеральное законодательство несколько противоречиво в регламентации этого вопроса. С одной стороны, в упомянутых Федеральных законах и в Уставе муниципального образования "Город Екатеринбург", утвержденном решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. N 8/1 <11>, указано, что органы местного самоуправления осуществляют международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральным законом. С другой стороны, эти полномочия должны осуществляться ими самостоятельно, а это значит, что координировать международные и внешнеэкономические связи органов местного самоуправления федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны. Поскольку федерального закона нет и муниципальные образования самостоятельно определяют как виды внешних связей, так и порядок их осуществления, то эти отсылочные нормы упомянутых ранее федеральных законов носят декларативный характер и никакой правовой нагрузки не несут, т.е. теряют правовой смысл. В противном случае все нормативные акты органов местного самоуправления в сфере осуществления ими международных связей, включая внешнеэкономические, следует признать недействительными, так как они противоречат федеральному законодательству в части отнесения условий их осуществления к прерогативе только федерального регулирования.
--------------------------------
<11> Там же.

Что же хотел вложить законодатель в содержание понятия "осуществление международных и внешнеэкономических связей" органами местного самоуправления? Требует толкования не только термин "осуществление", но и термин "международные и внешнеэкономические связи". Эти категории не нашли закрепления в федеральном законе, который регламентирует аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ, т.е. в Федеральном законе "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", на который могли бы ориентироваться в какой-то степени и муниципальные образования в отсутствие "собственного" аналогичного федерального закона.
Указанный Закон дает весьма странное толкование понятия "международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации", причем не разграничивая термины "международные" и "внешнеэкономические". Представляется, что в толковании имеет место подмена понятий, т.е. виды и содержание международных и внешнеэкономических связей заменены видами контактов в ряде областей, в рамках которых осуществляются такие связи. В частности, под такими связями по Закону "понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами...". Как отмечает В.Я. Суворова, речь здесь идет о предметной сфере международного сотрудничества <12>. Так что же конкретно понимается под словом "связи", в чем его смысл и зачем разделять понятия "международные" и "внешнеэкономические" связи, как будто внешнеэкономические связи - это не международные, а какие-то особые? Как известно, в международном праве наравне с такими отраслями, как право внешних сношений, международное гуманитарное право, право окружающей среды (международное экологическое право) и др., выделяется и международное экономическое право со своими подотраслями, отношения, регулируемые в рамках этой отрасли, рассматриваются как разновидность международных отношений. Законодательные (представительные) органы механически перенесли это понятие ("международные и внешнеэкономические связи") из Конституции РФ (ст. 72) в нормативные акты всех уровней <13>.
--------------------------------
<12> Суворова В.Я. Федеральный закон о координации... С. 32.
<13> В данном случае конституционная формулировка представляется небезупречной, фраза требует толкования. Разграничение понятий "международные" и "внешнеэкономические" не несет никакой правовой нагрузки, поскольку их содержание по отдельности не раскрывается ни в одном нормативном акте, да и логически в этом нет необходимости, поскольку международные связи, о чем уже говорилось, включают в себя и внешнеэкономические. В Конституции лишь подчеркнута особая значимость внешнеэкономических связей для государства, что подтверждается существованием отдельного Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Поэтому нецелесообразно повторять эту конституционную формулировку в других нормативных актах. Фактически ее следует читать как "международные, в том числе внешнеэкономические, связи".

Только на муниципальном уровне и уровне субъектов РФ дано конкретное толкование этого понятия, причем оно носит разноречивый характер. Например, даже в пределах одного субъекта (Свердловской области) в областных нормативных актах и актах органов местного самоуправления имеются несоответствия. 1 октября 1999 г. был издан Указ Губернатора Свердловской области N 472-УГ "О координирующей роли Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области" <14>, в приложение к нему утверждено Положение о порядке осуществления международных связей Свердловской области. Однако в этом Положении уже не упоминается термин "внешнеэкономические связи" и раскрыто содержание только международных связей, которые включают:
--------------------------------
<14> Обл. газ. 1999. 26 окт. В настоящее время подготовлен новый проект указа и положения, где данные пробелы устранены.

официальную и деловую переписку Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области с иностранными субъектами (партнерами);
визиты в Свердловскую область официальных иностранных делегаций;
контакты с представителями иностранных субъектов (партнеров);
командирование государственных служащих Свердловской области за пределы Российской Федерации;
организацию взаимодействия с консульскими и торговыми представительствами иностранных государств на территории Свердловской области.
На уровне муниципальных образований содержание международных и внешнеэкономических связей в целом похоже, но виды таких связей представлены шире, чем на уровне субъектов.
Необходимо также обратить внимание на то, что понятие "международные и внешнеэкономические связи" рассматривать и применять на уровне муниципалитетов нелогично. Как отмечает И.А. Борисов в своем докладе, "...вряд ли осуществление международных и внешнеэкономических связей органами местного самоуправления можно отнести к решению вопросов местного значения" <15>, ведь в Европейской хартии местного самоуправления речь идет о сотрудничестве органов местного самоуправления. Министерство юстиции РФ предложило внести изменения в п. 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части замены формулировки "международные и внешнеэкономические связи органов местного самоуправления" на "осуществление сотрудничества с органами местного самоуправления иностранных государств", что соответствует Европейской хартии <16>.
--------------------------------
<15> Проблемы правового регулирования внешних связей муниципальных образований и органов местного самоуправления. С. 5.
<16> Там же. С. 5 - 6.

Таким образом, необходимость правового регулирования данной проблемы назрела. Каким же способом это делать: принятием отдельного закона или внесением изменений и дополнений в законодательство? По мнению Минюста России, принимать специальный федеральный закон, не имеющий самостоятельного предмета регулирования, необходимости нет <17>. Наверное, с такой позицией можно было бы согласиться, если бы речь шла о "косметическом ремонте", т.е. только о смене терминологии в федеральном законодательстве, в частности замене термина "международные и внешнеэкономические связи" по отношению к органам местного самоуправления понятием "международное сотрудничество", о чем было сказано выше.
--------------------------------
<17> Там же. С. 4.

Но все же речь идет о более существенных и значимых с правовой точки зрения вопросах. Для унификации порядка, условий осуществления международных связей и их содержания на уровне местного самоуправления и на уровне субъектов РФ и определения рамок воздействия органов власти субъектов РФ на органы власти муниципальных образований в этой сфере представляется целесообразным на базе Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" разработать и принять новый единый для субъектов РФ и муниципальных образований Федеральный закон "О координации международных связей субъектов Российской Федерации и международном сотрудничестве муниципальных образований", в котором отразить все указанные аспекты. Не исключается и иной вариант: дополнить Закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" статьями, предусматривающими международные контакты муниципальных образований, и разработать Федеральный закон "О международном сотрудничестве муниципальных образований Российской Федерации".

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ