Правовой режим земель инновационного центра "Сколково": вопросы теории. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ИННОВАЦИОННОГО ЦЕНТРА "СКОЛКОВО": ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

А.П. АНИСИМОВ, Г.Л. ЗЕМЛЯКОВА

Одним из наиболее интересных в теоретическом и практическом отношении правовых явлений представляется правовой режим недавно созданного инновационного центра "Сколково" (далее - "Сколково", Центр). О нем много пишут в СМИ, но научных исследований его правового режима явно недостаточно. Между тем принятие Федерального закона от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (далее - Закон о "Сколково") ознаменовало собой, по нашему мнению, новый этап развития российского земельного права, а используемые при его создании схемы передачи земельных участков, прямо не поименованные в ЗК РФ, представляют огромный интерес для научного изучения и обобщения в контексте иных, очень родственных процедур, уже использованных ранее для строительства олимпийских и некоторых других объектов.
Правовым режимам как общетеоретической конструкции посвятили свои работы А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Мохов, С.С. Алексеев, О.С. Родионов, Э.Ф. Шамсумова и ряд других ученых <1>. Под правовым режимом в существующих научных исследованиях понимается "установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 4; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 170; Мохов А.А. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании медицинской деятельности. СПб., 2003. С. 34 - 35.
<2> Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 13 - 14.

Категория "правовой режим" тесно взаимосвязана с понятием "механизм правового регулирования", которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, привязанный не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют <1>.
--------------------------------
<1> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. ст. С. 25 - 26.

Как отмечали А.В. Малько и О.С. Родионов, правовым режимам присущ ряд признаков: "1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений" <1>.
--------------------------------
<1> Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 19.

Правовой режим - разновидность социального режима. Главная его особенность состоит в том, что он создается, закрепляется, регулируется правом и может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территорий национальных парков). Этот перечень не носит исчерпывающего характера и развивается в двух направлениях - формирования новых режимов либо конкретизации существующих.
Применительно к земельному фонду России в целом можно сделать вывод о том, что правовой режим земель - это уникальный порядок регулирования деятельности субъектов земельных отношений, осуществляемый посредством установления для них определенной системы стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенности управления в рамках отдельных категорий земель в порядке, закрепляемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами.
Поскольку о правовом режиме земель можно говорить как минимум в трех территориальных контекстах (земельного фонда в целом, отдельной категории земель, отдельно взятого земельного участка), попытаемся сформулировать параметры правового режима земель отдельно взятой земельной территории, на которой создано и функционирует "Сколково".
Для проведения такого анализа первоначально необходимо остановиться на некоторых базовых понятиях. Итак, "Сколково" - совокупность инфраструктуры его территории и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Территория Центра - это земельные участки, которые находятся в границах территории, предназначенной для реализации проекта и определенной в установленном Президентом РФ порядке, принадлежащие на праве собственности управляющей компании. Инфраструктура "Сколково" - совокупность территории Центра, а также зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе коммунальных объектов, находящихся на территории Центра.
В ноябре 2010 года Правительство РФ уже распорядилось о безвозмездной передаче Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в собственность Фонду развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (далее - Фонд "Сколково") 22 земельных участков общей площадью 3,7 млн. кв. м, а также расположенного на них имущества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Перечень земельных участков, подлежащих безвозмездной передаче Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в собственность некоммерческой организации "Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий" (утв. распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 N 1949-р) // СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6165; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.11.2010 N 2102-р) // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6564.

Итак, Закон о "Сколково" на первый взгляд содержит некое определение территории, на которой предполагается возведение Центра. Проанализируем его содержание.
На наш взгляд, вопрос о территории Центра нельзя считать убедительно изложенным. Так, в ст. 2 имеется некоторая тавтология, когда определение "территории центра" дается через понятие "границы территории". Статья 3 "Территория Центра" Закона о "Сколково" также не дает ответа на данный вопрос, так как речь в ней идет о земельных участках. Из статьи 2 Закона о "Сколково" можно сделать единственный вывод: территория Центра должна быть определена в порядке, установленном Президентом РФ. Такой порядок к настоящему времени не утвержден. Сейчас территория Центра состоит из совокупности земельных участков, каждый из которых отнесен к определенной категории земель и имеет соответствующее разрешенное использование. В литературе под территорией обычно понимается земельное пространство в определенных границах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2008. С. 1320.

Таким образом, возникает вопрос: с какого момента территория Центра будет считаться образованной? Будет ли она иметь установленные границы? Если да, то в соответствии с каким законом они должны определяться: о землеустройстве или о государственном кадастре недвижимости? Но границы предоставленных "Сколково" участков, по всей видимости, уже установлены в соответствии с требованиями законодательства о государственном кадастре недвижимости, а объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон <1>. В то же время в Законе о "Сколково" не указано, что территория Центра является муниципальным образованием. Она и не может быть таковым в смысле Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как на территории "Сколково" не осуществляется местное самоуправление ни через выборные и иные органы местного самоуправления, ни населением непосредственно.
--------------------------------
<1> См. статью 1 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Рассмотрение правового режима земель "Сколково" в контексте не только муниципального, но и земельного, и градостроительного законодательства позволяет сделать следующие выводы:
1) земельные участки, находящиеся в границах территории Центра, принадлежат управляющей компании на праве собственности (ст. 3 Закона о "Сколково").
Как следует из текста Закона, управляющая компания - российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом РФ, возложена обязанность по реализации проекта. Таковым является некоммерческая организация "Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий" <1>, имеющая мандат на выполнение функций управляющей компании <2>. Следовательно, у некоммерческого юридического лица возникло право собственности на несколько сотен гектаров земли без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов (напомним, что на территории Центра планируется массовая застройка, а значит, должны действовать процедуры предоставления земельных участков для строительства). При этом заметим, что действующее земельное законодательство знает ряд специальных процедур предоставления земельных участков площадью в десятки и сотни гектаров для строительства. Самый типичный пример - это передача земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 30.2 ЗК РФ), осуществляемого на торгах. Однако в случае со "Сколково" ничего подобного мы не наблюдаем, и никаких процедур предоставления управляющей компании земельных участков в собственность в Законе о "Сколково" не предусмотрено;
--------------------------------
<1> См.: распоряжение Президента РФ от 02.07.2010 N 446-рп "О создании и обеспечении функционирования инновационного центра "Сколково" // СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3491.
<2> С 28 октября 2010 г. вступил в силу мандат Фонда "Сколково", принятый на заседании Совета Фонда развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, состоявшемся 11 октября 2010 г. в Москве // http:// www.i-russia.ru/ media/ files/ 41d332a0bf3771e31b47.doc.

2) не допускается распоряжение земельными участками, находящимися в границах территории Центра, в том числе путем их отчуждения и обременения, за исключением случаев передачи их управляющей компанией в аренду лицам, участвующим в реализации проекта. При этом указанные земельные участки не могут быть сданы в субаренду (ст. 3 Закона о "Сколково").
Это означает, что гражданско-правовой режим земельных участков, находящихся в частной собственности (т.е. собственности юридического лица - управляющей компании "Сколково"), - это недвижимое имущество, ограниченное в гражданском обороте. Заметим, однако, что перечень земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, в ст. 27 ЗК РФ сформулирован как исчерпывающий, а Федеральный закон от 28.09.2010 N 243-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" никаких изменений в ЗК РФ не предусматривает. Вместе с тем предоставление в частную собственность ограниченных в обороте земель ЗК РФ не запрещает, если есть соответствующий федеральный закон (п. 4 ст. 28 ЗК РФ);
3) особое внимание следует уделить правовому статусу управляющей компании, который имеет ряд особенностей. На территории обычного муниципального образования правовой режим земельных участков для строительства определяется градостроительными решениями - документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования. Акты территориального планирования всех уровней (от федерального до муниципального) проходят процедуру взаимного согласования органами публичной власти, что является гарантией от принятия ошибочных градостроительных решений. В генеральном плане и правилах землепользования и застройки, принимаемых органами местного самоуправления по совершенно прозрачной процедуре (в том числе путем проведения публичных слушаний), определяются параметры и виды легального использования земельных участков и объектов недвижимости, обязательные для всех граждан и юридических лиц. На основании этих документов выдаются разрешения на строительство и впоследствии на ввод объекта в эксплуатацию. Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным или региональным органом государственной власти, равно как и государственный строительный надзор.
На территории "Сколково" все обычные градостроительные правила не действуют. Управляющей компанией осуществляется разработка как специального генерального плана Центра, так и правил землепользования и застройки. Согласование проекта генерального плана "Сколково" с органами государственной власти и органами местного самоуправления не проводится.
Представляется, что если территория Центра так и останется далее совокупностью земельных участков, то едва ли утвержденный Фондом "Сколково" генеральный план и правила землепользования и застройки Центра могут быть применимы для целей исполнения требований законодательства о градостроительной деятельности, как это указано в ч. 2 ст. 15 Закона о "Сколково", в связи с тем, что территориальное планирование и градостроительное зонирование должны осуществляться именно в отношении территорий. Кроме того, в соответствии с ГрадК РФ функции по утверждению указанной градостроительной документации возлагаются на представительные органы местного самоуправления, а распорядительные полномочия, осуществляемые на основании этих документов (в частности, предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию), - на исполнительные органы местного самоуправления. Тем самым реализуется механизм сдержек и противовесов, предотвращающий в некоторой степени произвол со стороны соответствующих органов. В рассматриваемой же ситуации принятие какой-либо градостроительной документации практически теряет смысл, так как Фонд "Сколково" единолично осуществляет все указанные выше функции управления принадлежащими ему земельными участками.
Обратим внимание и на тот факт, что публичные слушания по проекту генерального плана, правил землепользования и застройки, проектам планировки и межевания территории Центра не проводятся, хотя населению близлежащих муниципальных образований далеко не все равно, какие лаборатории и испытательные полигоны будут построены в границах "Сколково" и какое воздействие на окружающую среду и их здоровье они окажут.
Управляющая компания проводит экспертизу проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых планируется осуществить на территории Центра, и результатов инженерных изысканий, необходимых для подготовки такой документации; контролирует строительство, реконструкцию, капитальный ремонт указанных объектов; выдает разрешения на строительство и на ввод таких объектов в эксплуатацию; утверждает форму разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию (ст. 15 Закона о "Сколково").
Таким образом, мы наблюдаем удивительный прецедент, когда на основании федерального закона некоммерческой организации предоставлены все существующие земельные и градостроительные полномочия в части землепользования и застройки на нескольких сотнях гектаров земли. Данный вывод следует, в частности, из ст. 20 Закона о "Сколково", согласно которой на территории Центра не осуществляется ряд полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе: резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации; утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, а также региональных нормативов градостроительного проектирования; государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных ГрадК РФ. На территории Центра не осуществляются и полномочия органов местного самоуправления, проводимые управляющей компанией в соответствии с Законом о "Сколково": резервирование земель и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, в границах поселения для муниципальных нужд, контроль использования земель поселения.
При этом никакого механизма государственного или муниципального надзора над осуществлением вышеуказанных полномочий управляющей компанией Закон о "Сколково" не предусматривает.
Следовательно, Закон о "Сколково" оставляет открытыми ряд вопросов, имеющих важное юридическое значение, в том числе:
1) к какой категории земель относятся земли "Сколково"; вся ли территория Центра - это земли населенных пунктов;
2) по какой процедуре происходит передача юридическому лицу - управляющей компании - земельных участков в собственность? Понятно, что никаких торгов не проводится, поскольку собственник территории "Сколково" был определен заранее. Однако ЗК РФ не предусматривает произвольное предоставление земельных участков в собственность. Есть четко закрепленные процедуры, которых мы применительно к "Сколково" не наблюдаем.
Не приближает нас к ответу на этот вопрос и п. 6.3 ст. 3 Федерального закона от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", согласно которому в установленных решениями или поручениями Президента РФ случаях Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства осуществляет безвозмездную передачу земельных участков в собственность юридических лиц, определяемых распоряжениями Правительства РФ. Несмотря на наличие этого правомочия, на наш взгляд, такая процедура должна быть отражена в ЗК РФ;
3) каков механизм государственного контроля исполнения градостроительных требований, самостоятельно разрабатываемых управляющей компанией? Какие государственные органы и по какой процедуре должны оценивать качество предусмотренных в градостроительной документации параметров и видов застройки территории Центра?
Рассмотрение вышеуказанного процесса в контексте иных нормативных правовых актов, посвященных подобным же "исключениям из правил", позволяет сделать следующие интересные теоретические обобщения.
Как уже упоминалось выше, земельное законодательство с момента вступления в силу ЗК РФ четко различает две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства. Согласно п. 1 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется по общему правилу исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).
В течение многих лет в силу ЗК РФ это был стабильный, не имевший исключений процесс передачи земельных участков в частную собственность из государственной или муниципальной собственности, конкретизированный в ЗК РФ и ином земельном законодательстве. Вступление в силу ряда федеральных законов в 2007 - 2010 гг. привело к формированию в российском земельном праве еще одной процедуры, которая не получила должного оформления в базовом земельном законе - ЗК РФ. Кроме Закона о "Сколково", в данном случае необходимо упомянуть следующие нормативные правовые акты:
1) Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который в ряде статей (например, п. 30 ст. 15, ст. 15.1) предусматривает предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность либо на иных правах земельных участков без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов;
2) Федеральный закон от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", содержащий аналогичную норму. Так, согласно п. 1 ст. 9 земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для строительства необходимых для проведения саммита объектов федерального, краевого, муниципального значения за счет средств соответственно федерального бюджета, бюджета Приморского края, бюджета Владивостокского городского округа, предоставляются в безвозмездное срочное пользование организациям, проводящим строительство необходимых для работы саммита объектов, без предварительного согласования мест их размещения и без торгов;
3) ЗК РФ, предусматривающий передачу государственной компании "Российские автомобильные дороги" в аренду земельных участков, необходимых для ее деятельности, из земель, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, принимает решение о предоставлении таких земельных участков государственной компании "Российские автомобильные дороги" и заключает с ней договор аренды таких земельных участков.
Согласно п. 14 ст. 30 ЗК РФ земельный участок в границах особой экономической зоны или на прилегающей к ней территории предоставляется для строительства объектов инфраструктуры этой зоны без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения таких объектов лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны, в аренду на основании заявления о предоставлении земельного участка.
Из всего вышеизложенного со всей очевидностью следует вывод о том, что в п. 1 ст. 30 ЗК РФ определена общая модель предоставления земельных участков из публичной собственности: с предварительным и без предварительного согласования мест размещения объекта (на торгах). Предусмотренные федеральными законами процедуры передачи земельных участков без торгов и без предварительного согласования мест размещения объекта противоречат ст. 30 ЗК РФ. Поэтому указанные законы формально не подлежат применению в силу п. 1 ст. 2 ЗК РФ, устанавливающего, что нормы земельного права, находящиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ.
Для устранения данной коллизии необходимо дополнить п. 1 ст. 30 ЗК РФ подп. 3, упоминающим еще одну юридически и фактически существующую процедуру предоставления земельных участков из публичной собственности - без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. Соответственно, по аналогии с четким правовым механизмом передачи земельных участков по итогам торгов и по процедуре предварительного согласования мест размещения объектов ЗК РФ должен быть дополнен и четкой процедурой реализации данной модели предоставления земельных участков. В настоящий момент это сделано только по частному случаю (например, в отношении предоставления земельных участков государственной компании "Российские автомобильные дороги"), да и то в неполном объеме. Внесение данных дополнений позволит ликвидировать существующую коллизионность норм ЗК РФ и иных федеральных законов, включая и Закон о "Сколково".

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ