Представительные органы местного самоуправления как органы публичной власти. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Е.В. БЕЛОУСОВА

Термин "публичная власть" в российской правовой науке появился сравнительно недавно и в советское время использовался как аналог термина "государственная власть". В постсоветский период в связи с введением местного самоуправления как особого вида публичной (негосударственной) деятельности понятие "публичная власть" стало использоваться гораздо в более широком значении - и применительно к власти в государстве, и в отношении других субъектов - институтов, образуемых в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. В настоящее время понятие "публичная власть" получило достаточно широкое распространение как в учебной и научной литературе, так и в официальных документах. Оно охватывает государственную власть РФ, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, что нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". В названном Постановлении отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и "местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти" <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

Позднее на официальном уровне термин "публичная власть" был использован в другом Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г., в котором подчеркивалось, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует о государственной природе органов местного самоуправления, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов <2>. В дальнейшем Конституционный Суд РФ неоднократно продолжал использовать данный термин <3>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 18 и ст. 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 108 Конституции Республики Татарстан, ст. 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909.

Публичная власть выступает как способ организации управления делами определенного публичного сообщества, территориального публичного коллектива и имеет особый субъект, носитель власти, каковым является народ (население) или его часть в определенных установленных границах. Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3). Следовательно, в России не может быть иного источника власти, вся власть проистекает от народа. Учитывая, что носителем суверенитета в соответствии с данной нормой также является народ, очевидно, что именно народ-суверен осуществляет руководство делами государства и общества. Подобный подход характерен был и для советского периода развития России. Как писал Ю.А. Тихомиров, "вся власть принадлежит народу, исходит от народа и осуществляется под контролем народа. При этом проблема носителей власти приобретает тот существенно новый аспект, что сам суверенный народ, которому принадлежит власть, организует в собственных интересах осуществление ее функций" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 37.

Часть 4 ст. 3 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение полновластия народа, закрепляя, что никто не может присваивать власть в РФ и что захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по закону. По мнению Е.И. Козловой, понятие "источник власти" в большей мере отражает специфику того сложного, многоуровневого механизма реализации народовластия, в системе которого задействовано множество субъектов, различных институтов, обеспечивающих формирование как единой воли всего народа РФ, так и отдельных составляющих его частей" <5>. В этой же статье Конституции РФ указаны формы осуществления народом своей власти - посредством прямой демократии (причем выделены референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа) и представительной демократии - через органы государственной власти и местного самоуправления. В этой связи исследователи обращают внимание на особенность формулировки данной нормы Конституции РФ и не связывают представительную форму реализации власти народа только с органами, традиционно именуемыми представительными, а трактуют ее осуществление более широко: "через органы государственной власти и органы местного самоуправления" <6>. Таким образом, власть народа как публичная власть, во-первых, охватывает и государственную власть, и власть, осуществляемую через органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, а во-вторых, реализуется не только через органы, непосредственно избираемые населением, но и через формируемые иным путем (органы исполнительной, судебной власти федерального и регионального уровня, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления и пр.). Однако представляется правомерным говорить о приоритете представительных органов в осуществлении народовластия. Об этом свидетельствует несколько факторов. Во-первых, сама норма ст. 3 Конституции РФ, где выборы, в результате которых происходит формирование таких органов, определены как высшее непосредственное выражение власти народа. В силу названного порядка формирования представительные органы имеют особую связь с населением - непосредственно выражают его волю, формализуя ее в принимаемых решениях. Во-вторых, рассматриваемые органы функционируют на основе коллегиального характера, правомочны только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов, что позволяет максимально учитывать интересы населения соответствующей территории. Кроме того, именно перед представительными органами прямо либо опосредованно несут ответственность исполнительные органы власти (периодические отчеты, выражение недоверия и пр.).
--------------------------------
<5> См.: Козлова Е.И. К вопросу о правовом закреплении принципа народовластия в РФ // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации: Сб. мат-лов учеб. научно-практ. конф. Ростов н/Д, 2003. С. 4.
<6> См.: Там же.

Исследователи отмечают, что согласно действующей Конституции РФ народ осуществляет свою власть путем представительного правления через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также путем референдумов и некоторых других институтов непосредственной демократии <7>. Вместе с тем в науке отсутствует однозначное понимание сущности и правовой природы представительных органов. Так, Г.Д. Садовникова под представительными органами (органами народного представительства) понимает "выборные коллегиальные органы, так или иначе поддерживающие связь с населением" <8>. По мнению С.А. Авакьяна, народное представительство наряду с коллегиальными органами, состоящими из избранных народом депутатов, охватывает и должностных лиц, избранных народом <9>. С ним солидарен П.А. Астафичев, указывая, что представительство народа осуществляют не только коллегиальные, но и единоличные выборные институты власти <10>. Безусловно, представительный характер президентской власти или выборного должностного лица местного самоуправления очевиден. В контексте данной статьи рассматривается представительный характер органов в целом. В Толковом словаре под редакцией С.И. Ожегова термин "представительный" определяется как: 1) выборный, основанный на представительстве; 2) вполне отражающий чьи-либо интересы <11>. В свою очередь, термин "выборный" означает: 1) замещаемый по принципу выборности; 2) человек, избранный группой людей для представительства где-либо в качестве ходатая <12>. Понятие "представительство" С.И. Ожегов рассматривает в следующих значениях: 1) представительствовать (быть представителем, то есть лицом, которое действует по чьему-нибудь поручению, выражает чьи-нибудь интересы, представляет в своем лице группу людей); 2) учреждение, представляющее чьи-либо интересы; 3) право, порядок выбора представителей в какие-либо органы.
--------------------------------
<7> См.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 8; Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 35.
<8> См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 37.
<9> См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996. С. 5.
<10> См.: Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 11.
<11> См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1999. С. 581.
<12> См.: Там же.

Г.Д. Садовникова предлагает следующее определение понятия представительных органов: "Представительные органы (органы народного представительства) - избираемые народом РФ (либо его частью (населением представляемой единицы) на определенный срок, призванные выражать волю народа (его части), действующие от имени и по поручению представляемого субъекта коллегиальные формирования, выполняющие на уровне РФ, субъекта РФ, муниципального образования публично-властные полномочия, установленные Конституцией и законодательством РФ, основной функцией которых является представительство народа (его части) в правотворческой деятельности, участие в формировании других органов и контроле за иными элементами механизма публичной власти" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 37.

Н.А. Богданова к необходимым и существенным признакам органов народного представительства относит следующие: избрание этих органов народом на периодических выборах; коллегиальность; наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан. И только в своей совокупности, по мнению Н.А. Богдановой, перечисленные признаки позволяют характеризовать органы как представительные <14>.
--------------------------------
<14> См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996. С. 13.

Вместе с тем, говоря об органах местного самоуправления, следует уточнить, что их представительный характер не всегда связан с избранием населением - представительный орган муниципального района может формироваться и косвенными выборами (путем делегирования). Поэтому выделяемые Н.А. Богдановой необходимые и существенные признаки органов народного представительства целесообразно уточнить. Представляется, что такой признак, как избрание народом этих органов на периодических выборах следует, сформулировать иначе, а именно: формирование органа на определенный срок с участием населения посредством использования прямых либо косвенных выборов. При таком подходе представительный орган муниципального района не будет исключаться из системы представительных органов на территории РФ. Кроме того, в отношении представительных органов местного самоуправления можно выделить и такую их характеристику, как ответственность перед населением, реализуемая через процедуру отзыва их отдельных членов (депутатов). Следует отметить и публично-властный характер деятельности представительного органа. На основании вышеизложенного через совокупность признаков можно попытаться сформулировать определение представительного органа местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления - коллегиальный орган публичной власти, формируемый на определенный срок с участием населения посредством использования прямых либо косвенных выборов, представляющий интересы населения муниципального образования и несущий перед ним ответственность. В научной литературе предлагаются и другие определения понятия представительного органа местного самоуправления <15>. Однако в данном определении отражены практически все основные черты местного представительного органа. Во-первых, его коллегиальный характер с учетом норм законодательства о численности депутатов. Во-вторых, установленный срок полномочий в соответствии с законодательством (от двух до пяти лет). В-третьих, возможные способы его формирования - посредством всеобщего прямого избирательного права с использованием различных избирательных систем (в отношении всех видов представительных органов муниципальных образований) и путем делегирования от представительных органов поселений и глав поселений, расположенных на территории муниципального района (в отношении представительного органа муниципального района). В-четвертых, основная функция представительного органа любого уровня - выражение интересов народа (населения). Применительно к представительным органам государственной власти, как правило, говорится о представительстве интересов народа - "народ РФ", "народ субъекта РФ". Конституция РФ в ст. 3 говорит об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти безотносительно указания на их территориальный уровень, и почти во всех конституциях республик в составе РФ данное положение воспроизводится применительно к народу республики. В качестве источника государственной власти народ называется и в отдельных уставах краев и областей (Брянская, Липецкая, Свердловская, Оренбургская, Челябинская области, Алтайский, Хабаровский края и др.). В то же время в большинстве уставов краев и областей говорится о населении либо о гражданах, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, жителях (Калужская, Курская, Курганская, Тамбовская области, Камчатский, Приморский край и пр.). Аналогичный подход - население, граждане, проживающие на данной территории, - используется и в уставах муниципальных образований. Безусловно, различия в терминологии вполне понятны и обоснованны. Как правило, термин "народ" ассоциируется с государственным уровнем правления. Г. Еллинек рассматривал народ как единый элемент государства, являющийся в то же время активным членом государства, коллегиальным государственным органом <16>. Иногда понятия "нация" и "народ" практически отождествляются <17>. Отдельные авторы говорят о народе государства в целом и народе отдельных субъектов. Так, по мнению А.А. Безуглова и С.С. Солдатова, "наряду с народом как общностью граждан РФ, объединенных в рамках Российского государства, есть народ и субъектов РФ. Проживающий на соответствующих территориях, народ субъектов РФ является носителем власти этого субъекта РФ" <18>. Солидарен с названными авторами и В.Е. Чиркин, который сообщество людей в субъекте РФ называет народом субъекта РФ и рассматривает его как часть многонационального народа России <19>. Однако термин "народ" неприменим к местному (муниципальному) уровню власти, и в самой Конституции РФ проводится некоторое различие в дефинициях "народ" и "население". Так, в преамбуле Конституции РФ декларируется: "Мы, многонациональный народ РФ, соединенный общей судьбой на своей земле". О народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в Российской Федерации упоминается также в ст. 3 Конституции РФ, а в ст. 82 Конституции РФ, принося присягу, Президент РФ клянется "верно служить народу". Применительно к муниципальному уровню термин "население", как обращает внимание А.Д. Васильев, "фигурирует явно как узколокальная общность" <20>: согласно ст. 130 Конституции РФ, "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения". Очевидно, что названные понятия не отождествляются.
--------------------------------
<15> Так, И.И. Худобин предлагает следующую формулировку: "Представительный орган муниципального образования - формируемый населением муниципального образования непосредственно на муниципальных выборах либо (в определенном федеральным законом случае и установленном им порядке) уполномоченными на то представителями местных сообществ, коллегиальный орган, обладающий правом представлять интересы населения и в пределах компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования". См.: Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгородской области: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.
<16> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVI - начала XX в.: Хрестоматия. Калуга, 2003. С. 777.
<17> См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2001. С. 105.
<18> См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: В 3-х т. М., 2001. Т. 1. С. 49.
<19> См.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 93.
<20> См.: Васильев А.Д. Игры в слова: население вместо народа // Политическая лингвистика. Екатеринбург, 2007. Вып. 3 (23). С. 62.

И наконец, возвращаясь к характеристике представительного органа местного самоуправления, необходимо указать на такую его специфическую черту, как ответственность перед населением. Представительные органы государственного уровня (федерального и регионального) также ответственны перед населением (народом). Однако проявления подобной ответственности разнятся: применительно к представительным органам государственного уровня ответственность проявляется опосредованно - например, непереизбрание на другой срок, уменьшение числа избирателей, проголосовавших за какую-либо партию, пр. Основная причина подобного различия связана с характером депутатского мандата членов представительных органов различного уровня. Так, если на государственном уровне предусмотрен свободный характер депутатского мандата, то на уровне местного самоуправления можно выделить определенные черты и императивного мандата, хотя и не в такой жесткой форме, в какой это применялось в советский период. Отзыв депутата населением как обязательная форма прямой демократии установлена законодательством только на муниципальном уровне. В отношении федеральных и региональных представительных органов отзыв их депутатов не предусмотрен федеральным законодательством <21>.
--------------------------------
<21> Однако допускается в отдельных субъектах РФ на основании их законодательства. Так, в частности, институт отзыва депутата установлен в Республике Тыва, Республике Алтай, Республике Дагестан и некоторых других субъектах РФ. В Республике Саха (Якутия) подготовлен аналогичный проект закона.

На основании вышеизложенного можно утверждать, что представительные органы местного самоуправления занимают особое место в системе публичной власти. Являясь органами публичной власти и обладая всеми необходимыми ее признаками, вместе с тем имеют присущие им некоторые особенности. Муниципалитеты (представительные органы), осуществляющие функции публично-властного характера на местном территориальном уровне, наиболее тесно связаны с населением, перед которым несут ответственность. Их близость к населению обусловлена способом их формирования - выборностью прямым либо косвенным путем, а также возможностью прямого влияния избирателей на деятельность названного органа в связи с особым характером депутатского мандата. Кроме того, в системе органов публичной власти в муниципальном образовании представительные органы занимают доминирующее положение, поскольку, во-первых, все иные органы производны от представительных органов (либо населения), во-вторых, законодательство прямо предусматривает контроль с их стороны за деятельностью иных органов публичной власти. Как указывает В.А. Баранчиков, в системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящим из депутатов" <22>.
--------------------------------
<22> См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 173.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ