Вопросы соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ (МЕСТНЫЕ) РАСХОДЫ

К.Б. МАРКЕЛОВ

В теории финансового права государственные расходы определяются как затраты <1>, конкретные суммы затрат <2> на обеспечение жизнедеятельности общества на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности. Авторы советского периода финансового права в свое время писали, что "государственные расходы - планомерное использование Советским государством централизованных и децентрализованных денежных фондов на создание материально-технической базы коммунизма, удовлетворение постоянно растущих материальных и культурных потребностей народа и укрепление обороноспособности страны" <3>. В учебнике "Советское финансовое право" авторы определяют государственные расходы в СССР как "регламентированный правовыми нормами планомерный процесс целевого использования мобилизованных Советским государством денежных средств в целях выполнения им своих задач и функций" <4>.
--------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. М., 2000. С. 238.
<2> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008. С. 642.
<3> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967. С. 258.
<4> См.: Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред. Г.С. Гуревич. М., 1985. С. 181.

Ряд современных авторов отождествляют понятие "государственные расходы" и "расходы бюджетов". При этом большинство исследователей бюджетные расходы рассматривают как составную часть расходов государства <5>. Как указывает Ю.А. Крохина, данная позиция представляется более убедительной и практически значимой для рассмотрения вопроса распределения расходов государственных бюджетов в условиях действия принципа федерализма <6>. Свою позицию автор обосновывает тем, что государственные расходы представляют собой вид финансовой деятельности и являются методом осуществления государственных внешних и внутренних функций <7>. "...Целью финансовой деятельности государства является не получение максимальной суммы доходов как таковых, а финансирование своих возрастающих потребностей, связанных с осуществлением государственных функций" <8>. Исторически государственные расходы осуществлялись в натуральной форме, а впоследствии (с развитием товарно-денежных отношений) - преимущественно в денежной форме. Расходы в натуральной форме в условиях рыночной экономики используются в исключительных случаях и не являются приоритетными <9>.
--------------------------------
<5> См., напр.: Химичева Н.И. Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов // Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 527 - 531; Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11 - 13.
<6> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 298.
<7> См.: Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 19. Цит. по: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 298.
<8> Воронова Л.К. Указ. соч.
<9> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 299.

Следует отметить, что в исследованиях современных ученых особый интерес представляют публичные расходы. А.М. Черноверхский под публичными расходами в финансовом праве понимает затраты публичных фондов денежных средств, опосредованные социально-экономическими отношениями публичного характера, связанными с распределением и использованием финансовых ресурсов, направленные на удовлетворение публичного интереса <10>.
--------------------------------
<10> См.: Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11.

Ч.Д. Цыренжапов, рассматривая правовые аспекты государственных и муниципальных расходов, указывает, что "роль публичных расходов проявляется комплексно в их участии, во-первых, в процессе распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения в общественных услугах. Эти углы зрения позволяют взглянуть на вопрос о роли публичных расходов и с позиции государства, и с позиции общества (личности), а также в системе экономических отношений <11>. За счет бюджетных средств и внебюджетных централизованных фондов финансируются публичные расходы, связанные с выполнением функций государства и органов местного самоуправления. Понятие расходов государства шире понятия расходов государственного бюджета. И хотя расходы объединенного государственного бюджета составляют львиную долю расходов государства, они остаются частью общих публичных расходов государства <12>.
--------------------------------
<11> См.: Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 8.
<12> См.: Воронова Л.К. Фiнансове право Украiни: пiдручник. Киев: Прецедент; Моя книга, 2006. С. 342 - 343.

Следовательно, понятие "государственные расходы" шире, чем понятие "бюджетные расходы", поскольку бюджетные расходы - это все-таки денежные средства, а государственные расходы включают в себя все вышеобозначенные аспекты, т.е. и денежные средства, и урегулированный нормами права механизм их расходования. Государственные расходы всегда являются публичными, поскольку затраты, осуществляемые уполномоченными субъектами, ориентированы на удовлетворение публичного интереса.
Государственные расходы принято рассматривать в трех аспектах. В материальном аспекте расходы бюджета определяются БК РФ как "денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления" (ст. 6 БК РФ).
В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются через отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным направлениям. Здесь важно отметить, что эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т.п. <13>.
--------------------------------
<13> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право России: Учебник. М., 2010. С. 272.

Правовой, или юридический, аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поэтому несут в себе все общие особенности финансовой деятельности государства и имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизованных денежных фондов <14>.
--------------------------------
<14> Крохина Ю.А. Там же. С. 273.

В самом общем виде классификация государственных и муниципальных расходов осуществляется по источникам получения расходных средств (централизованные и децентрализованные); в зависимости от источника финансирования в рамках централизованных финансовых средств (бюджетные расходы и расходы за счет государственных внебюджетных фондов); по уровням бюджетной системы (федеральные расходы, расходы субъекта РФ и муниципальные расходы); в зависимости от целей финансирования (расходы на финансирование текущих и капитальных расходов, а также резервы) <15>.
--------------------------------
<15> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 528.

Принимая во внимание необходимость правового регулирования расходов бюджета, отметим, что в экономической литературе в рамках расходов бюджета конкретизируются такие направления, как государственная поддержка экономики. При этом внутри данного направления выделяют финансирование промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, транспорта, дорожного хозяйства, связи, жилищно-коммунального хозяйства, фундаментальных научных исследований и научно-технического прогресса. Отдельно, в рамках бюджетных расходов, рассматриваются финансовое обеспечение расходов на образование и культуру, здравоохранение, на обеспечение социальной политики, расходы на управление, судебную власть, национальную оборону, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности государства <16>.
--------------------------------
<16> См., напр.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. М., 2001.

Для того чтобы определить направления и цели расходования бюджетных средств, полномочные органы государственной власти производят формирование (т.е. определение государственных нужд) бюджетных расходов по определенному принципу <17>. Так, при формировании расходов федерального бюджета на 2011 - 2013 гг. особое внимание уделено ключевым вопросам по семи позициям: повышение эффективности социальной защиты; оценка возможностей повышения фондов оплаты труда работников бюджетной сферы и денежного довольствия военнослужащих; развитие образования, здравоохранения и социального обслуживания; обеспечение обороноспособности страны; реформа органов внутренних дел; развитие транспортной инфраструктуры; оптимизация масштабов и форм поддержки экономики <18>.
--------------------------------
<17> См.: Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009. С. 153.
<18> См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах // Финансы. 2010. N 7. С. 6 - 7.

Формировать - придавать определенную форму, создавать, составлять, организовывать <19>. Следовательно, применительно к формированию расходов бюджетов можно указать, что формирование расходов - определенная деятельность уполномоченных на то органов государственной власти по организации, систематизации и составлению правового акта, во исполнение обязанности публично-правового образования или иного уполномоченного субъекта по представлению соответствующим получателям денежные средства соответствующих бюджетов.
--------------------------------
<19> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 865.

Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
Расходные обязательства являются основанием формирования расходов бюджетов. Следует отметить, что важным инструментом в механизме учета расходных обязательств в бюджетном законодательстве назван реестр расходных обязательств.
Планирование бюджетных ассигнований должно занимать значимое место в составлении проекта бюджета (бюджетов). При этом, как указывает Д.А. Никончук, поскольку определение состава принимаемых обязательств и объемов их бюджетного финансирования в ряде публично-правовых образований имеет политический подтекст, правовое регулирование методологии распределения бюджетных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств выходит за пределы компетенции финансовых органов. По справедливому мнению автора, эту особенность требуется учесть в бюджетном законодательстве, предоставив право высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местной администрации определять орган, уполномоченный устанавливать методологию планирования бюджетных ассигнований в части принимаемых обязательств <20>.
--------------------------------
<20> См.: Никончук Д.А. Проблемы совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета // Законодательство. 2010. N 6. С. 25.

Непосредственный механизм расходования бюджетных средств принято рассматривать через бюджетное финансирование. Бюджетное финансирование - это система безвозвратного отпуска денежных средств из государственного бюджета предприятиям, организациям и учреждениям на покрытие расходов, связанных с их хозяйственной, социально-культурной и иной деятельностью <21>.
--------------------------------
<21> См.: Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред. Г.С. Гуревич. М., 1985. С. 183.

Регулирование правоотношений по исполнению расходов бюджета осуществляется в первую очередь БК РФ, в соответствии с которым исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы: принятие обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств (ст. 219 БК РФ).
Таким образом, можно сделать определенные выводы относительно содержания института государственных расходов.
1. Государственные расходы - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение деятельности государства, т.е. в данном аспекте речь идет о финансировании потребностей, связанных с осуществлением государственных функций, направленных на удовлетворение публичного интереса.
2. Государственным расходам в рамках правового регулирования придается определенная форма (т.е. государственные расходы формируются) в виде расходных обязательств.
3. В свою очередь, конкретным способом в механизме функционирования государственных расходов, т.е. затрат денежных средств в публичных интересах, являются бюджетные ассигнования. Непосредственным средством осуществления государственных расходов является бюджетное финансирование.
В силу п. п. 1, 2 ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.
В аспекте соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы, следует указать на определенную связь указанных норм между собой и пределы их взаимосвязи.
1. Внутриотраслевые связи. Соотношение норм, регулирующих государственные и местные расходы, и норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки, опосредовано внутриотраслевыми связями институтов бюджетного права, а именно:
а) формирование государственных расходов есть процесс определения государственных нужд;
б) государственные нужды - потребности соответствующих субъектов в средствах федеральных и региональных бюджетов;
в) государственные и муниципальные закупки, как институт (субинститут) государственных и муниципальных расходов, являются публично-правовым институтом, поскольку ориентированы на удовлетворение государственных нужд.
В обоснование указанного вывода следует привести позицию М.И. Пискотина, который аргументированно указывал на то, что "налоговое право и другие институты, регулирующие государственные доходы, охватываются бюджетным правом не целиком, а лишь постольку, поскольку они определяют характер, состав, объем доходов государственного бюджета и порядок их поступления в него.... Точно так же соотносится бюджетное право и с институтами государственных расходов. Оно охватывает лишь нормы, устанавливающие направление бюджетных расходов, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы, отнесение финансирования тех или иных расходов и мероприятий на государственный бюджет. Регулирование же непосредственного использования бюджетных ассигнований входит в сферу других правовых институтов... Бюджетное право кончается в данном случае там, где заканчиваются отношения между администрацией учреждения или органом, администрирующим расходы, с одной стороны, и вышестоящими органами - с другой, по поводу предоставления учреждению или органу бюджетных средств и установлению общего порядка их использования" <22>.
--------------------------------
<22> См.: Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. N 1; СПС "КонсультантПлюс".

2. Межотраслевые связи. В свою очередь, рассматривая взаимосвязь указанных норм (регулирующих государственные и местные расходы и норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки), следует говорить о комплексном регулировании нормами бюджетного права и законодательством о госзакупках <23> отдельных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением государственных закупок, т.е. отношений по определению государственных нужд, формированию заказов на поставку товаров, размещению заказов и заключению государственных контрактов, а также исполнению обязательств по государственным контрактам). В данном случае следует указать на межотраслевые связи указанных институтов.
--------------------------------
<23> В данном случае в понятие "законодательство о госзакупках" нами включены все нормативные акты, регулирующие государственные и муниципальные закупки, кроме норм финансового (бюджетного) законодательства.

В обоснование данного положения приведем точку зрения Э.Д. Соколовой, которая, рассматривая гражданско-правовые основы функционирования финансовой системы, отмечает, что "в современных условиях развития России наблюдается процесс проникновения норм гражданского права в сферу общественных отношений, традиционно регулируемых нормами финансового права. До принятия ГК РФ в 1994 г. вопрос о применении гражданского права при регулировании финансовых отношений рассматривался лишь в доктринальном аспекте, практическое значение данный вопрос приобретает только в последующие годы. Наличие п. 3 ст. 2 ГК РФ, предусматривающего исключение из общего правила неприменения гражданского законодательства к регулированию имущественных отношений, основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, обусловлено развитием в стране рыночных отношений и необходимостью проведения более гибкой политики государства при правовом регулировании имущественных отношений, основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой с целью повышения их результативности" <24>.
--------------------------------
<24> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 106.

Особенность норм, регулирующих государственные и местные закупки в системе государственных расходов, заключается в следующем. В правовом механизме их реализации бюджетное законодательство и законодательство о госзакупках переплетаются, взаимодействуют и оказывают друг на друга взаимное влияние. При этом, по нашему мнению, влияние норм бюджетного права на механизм осуществления государственных и муниципальных закупок следует признать существенным, поскольку вопросы размещения заказов и заключения государственных контрактов рассматриваются сквозь призму бюджетного финансирования.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ