Баланс публичных и частных интересов при реализации права на судебную защиту муниципальной собственности. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

БАЛАНС ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

А.А. ПЕСКОВА

Вопросы соотношения и баланса публичных и частных интересов в настоящее время являются самым актуальным предметом научного исследования <1>. Вместе с тем балансу публичных и частных интересов при реализации права на судебную защиту муниципальной собственности достаточного внимания в науке не уделялось. При осуществлении местного самоуправления - одного из видов публичной власти возникают и реализуются публичные интересы, которые в наибольшей степени сталкиваются с интересами частными, поскольку местное самоуправление - тот уровень, где власть больше всего приближена к населению, конкретному частному лицу.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 23 - 27; Кокорев И.В. Защита прав местного самоуправления и местного управления (на примере российской и зарубежной практики). В кн.: Муниципальное право зарубежных стран / Под ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 712 - 729; Александрова Л.А. Публичность как основание уголовно-процессуального права. М., 2007. С. 14 - 20; Кузьмина А.В. Категория "интерес" в философии и праве. М., 2009. С. 150 - 190; Кравченко О.Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Казань, 2004. С. 87 - 95.

Вопросы баланса публичных и частных интересов в указанной сфере следует рассматривать как в общетеоретическом, так и в отраслевом аспекте.
А.В. Малько и В.В. Субочев исследуют понятие "законные интересы на муниципальном уровне" <2>. Ученые выделяют два случая. По их мнению, под этими интересами следует понимать интересы самого муниципального образования как негосударственной структуры, как публично-правового образования. Многочисленные законные интересы жителей муниципального образования координируются соответствующими органами местного самоуправления, "поглощаются" ими и перерастают в качественно несколько иной уровень интересов - интересов муниципалитетов.
--------------------------------
<2> Малько А.В., Субочев В.В. Проявление законных интересов на муниципальном уровне правовой жизни // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 40 - 44.

К законным интересам на муниципальном уровне авторы относят непосредственно законные интересы людей, проживающих на территории конкретного муниципального образования. Как известно, предназначение местного самоуправления, а следовательно, и институтов, созданных для его осуществления, заключается в возможности лиц, проживающих на территории муниципального образования, решать насущные проблемы в соответствии со своими интересами и местными особенностями. Такова позиция законодателя и утвердившееся научное понимание природы местного самоуправления. Из этого делается вывод, что интересы любого из жителей муниципального образования являются муниципальными, если для их удовлетворения или защиты необходимо обращаться к компетентным органам местного самоуправления.
Данная позиция представляется достаточно спорной, поскольку авторы не учитывают возможности существования у лиц, проживающих на территории муниципального образования, своих собственных, частных интересов, которые порой вступают в противоречие с интересами публичными (муниципальными - как понимают их авторы в первом случае). Об этом свидетельствуют как концепции, разрабатываемые учеными науки муниципального права, так и правоприменительная практика. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть теоретическое понятие публичного и частного интереса, а также на основе правоприменительной практики выявить механизм обеспечения баланса публичного и частного интереса в сфере судебной защиты муниципальной собственности.
В словаре С.И. Ожегова термин "публичный" объясняется как "общественный, не частный", а также "в присутствии публики, открытый" <3>. Несмотря на различное понимание природы публичного интереса, мнения ученых едины в том, что публичный интерес - это тот интерес, который возникает в публичной сфере. С.В. Михайлов утверждает, что специфика общественных отношений, возникающих в публичной сфере, заключается в том, что они установлены в интересах всех и каждого, т.е. в общих интересах. Такие интересы автор и считает публичными. Под публичным интересом он понимает совокупность общих интересов, включающих в себя индивидуальные интересы. В то же время публичный интерес, по мнению автора, не является простой арифметической суммой индивидуальных интересов, поскольку публичный интерес - это интерес, присущий обществу как единому целому <4>. А.В. Кузьмина, разделяя последний тезис автора, вместе с тем подчеркивает, что использование категории "публичный интерес" не вписывается в общий категориально-понятийный ряд. Вопрос об общественных, государственных и иных надличностных интересах, а также вопрос о выражении этих интересов в нормах права является дискуссионным. Фактически она не признает категорию "публичный интерес", в то время как в науке и судебной практике Конституционного Суда РФ этот вопрос нашел достаточное отражение.
--------------------------------
<3> Ожегов С.И. Словарь русского языка. Екатеринбург, 1993. С. 245.
<4> Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 65.

Л.А. Александрова отмечает, что публичный интерес возникает из необходимости соотносить свободу каждого члена общества со свободой другого. Под публичным интересом автор понимает интерес, сформировавшийся в обществе посредством осознания индивидом объективной необходимости для реализации потребностей собственной свободы через свободу окружающих его лиц. Поскольку в этом заинтересован каждый член общества, то публичные интересы и охраняются всем обществом, для чего необходимы государство и право, зафиксированное в законе <5>.
--------------------------------
<5> Александрова Л.А. Указ. соч. С. 14.

Под публичными интересами также понимаются охраняемые правом интересы государственные и общественные <6>. Интересным является то, что среди носителей публичных интересов О.Ю. Кравченко выделяет общество и государство в целом, субъекты РФ, а также муниципальные образования. Следует отметить, что упоминания о местном самоуправлении, муниципальных образованиях встречаются достаточно редко при рассмотрении вопроса о природе публичного интереса. Позиция О.Ю. Кравченко представляется достаточно дискуссионной, поскольку среди субъектов (носителей) публичных интересов названы и муниципальные образования, а под этими интересами понимаются общественные или государственные. В это же время местное самоуправление не имеет чисто государственной или общественной природы. Его природа двойственная, смешанная - государственно-общественная. Частные интересы О.Ю. Кравченко определяет как охраняемые правом интересы, присущие конкретным лицам и социальным группам. Далее автор отмечает, что граница между сферами публичного и частного интереса подвижна и определяется законодателем. Определение этой границы, наряду с формированием интересов через правовое регулирование, и составляет проблему обеспечения баланса публичных и частных интересов. Также автор отмечает, что частные и публичные интересы неоднородны, в связи с чем могут возникать противоречия, в том числе в силу ложного понимания объективных интересов одним из субъектов.
--------------------------------
<6> Кравченко О.Ю. Указ. соч. С. 89.

По мнению А.А. Данькова, интересы могут быть разделены на две категории. Одни из них являются настолько важными для государства, что оно присваивает их исключительно себе и считает себя их носителем. Как носитель таких интересов государство выступает в виде силы, стоящей над отдельными лицами. Эти интересы именуются публичными. Другую категорию составляют те интересы, которые считаются достоянием частных лиц. Следует учитывать, что некоторые из этих интересов могут также принадлежать и самому государству. Но государство как носитель этих интересов выступает уже не в роли силы, стоящей над частными интересами, а само занимает положение частного лица <7>.
--------------------------------
<7> Даньков А.А. Баланс частного и публичного интересов и его значение в правоприменительной деятельности // Проблемы местного самоуправления. 2005. N 4(16). С. 23.

Ю.А. Тихомиров публичные интересы определяет как общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные, с другой - обеспечить целостность организаций, государства, наций, социальных слоев, общества в целом <8>. Такое понимание публичного интереса можно считать распространенным в науке <9>. Следует согласиться с позицией автора о том, что публичный интерес связывает интерес частный с целостностью России как государства и иных государственных и социальных институтов. Справедливым является и утверждение автора, что нельзя противополагать интересы общие и частные <10>. Представляется, что определять публичный интерес через интерес общественный не совсем корректно. В таком случае из данного определения выпадают государство в целом и его институты, не говоря уже о местном самоуправлении. Категорию "публичный интерес" можно определить как причину действий субъектов, необходимых для реализации потребностей, имеющих общее значение, удовлетворение которых служит гарантией существования и развития этих субъектов, а также реализации потребностей иных субъектов.
--------------------------------
<8> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54 - 55.
<9> Кокорев И.В. Указ. соч. С. 715.
<10> Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 3.

Интересным является то, что И.В. Кокорев в качестве субъекта, обладающего публичным интересом на местном уровне, называет население муниципального образования. Позиция неоднозначная, поскольку, с одной стороны, именно население муниципального образования осуществляет формы прямой демократии, именно оно является тем субъектом, который вправе решать все вопросы местного значения. С другой стороны, применительно к праву муниципальной собственности субъектом этого права является само муниципальное образование, соответственно, местное население не может рассматриваться в качестве носителя публичного интереса. Кроме того, существуют и органы местного самоуправления, которые также могут быть не только выразителями, но и носителями публичного интереса на местном уровне. Следует отметить, что на это обращает внимание и сам ученый <11>.
--------------------------------
<11> Кокорев И.В. Указ. соч. С. 707 - 710.

Представляется, что публичный интерес можно охарактеризовать следующим образом. Такой интерес является единым для некоторой социальной общности, подразумевает наличие неких установленных норм, которые являются основополагающими для существования и поддержания всей структуры данной общности. Помимо этого, такой интерес имеет относительно территориальный характер - в пределах территории каждого муниципального образования существуют свои публичные интересы с учетом культурных, национальных, исторических и иных особенностей. Кроме того, в отличие от частного интереса, интерес публичный защищается органами власти, которые по долгу службы должны вступаться за этот интерес в случае его нарушения.
Представляется любопытным вопрос о том, приобретает ли публичный интерес доминирующее значение. И этот вопрос напрямую связан с обеспечением баланса интереса публичного и частного. На это обратил свое внимание Ю.А. Тихомиров, критикуя как гипертрофию частных интересов, так и преобладание публичного интереса над частным <12>. Зачастую в государстве появляется возможность жесткого и легитимного ограничения прав частных лиц в целях защиты общего интереса.
--------------------------------
<12> Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 55, 57.

Следует отметить, что границы частного и публичного интересов достаточно подвижны. Это обусловлено уровнем социально-экономического и особенностями исторического развития общества. Необходимо учитывать, что в ряде случаев такая условная граница между публичным и частным интересами приводит к коллизиям между этими интересами и противоречиям между участниками соответственно публичных и частных правоотношений. Кроме того, нередко публичные интересы, выраженные в правовых нормах, не реализуются на практике, т.е. реально не осуществляются. Они не учитываются ни в политической деятельности, ни в частной сфере. Л.В. Лазарев отмечает, что баланс интересов, как и равновесие властей, не может быть полным, он является динамическим <13>. В связи с этим обеспечение баланса и непротиворечивости частных и публичных интересов требует наличия особых и эффективных механизмов. Таким универсальным и эффективным механизмом, выявляющим баланс публичного и частного интереса, безусловно, является суд. Именно судебная власть обладает независимостью, беспристрастностью и компетентностью, которые позволяют суду выявлять такой баланс, обеспечивать его наиболее эффективно, точно и адекватно.
--------------------------------
<13> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 12.

Подтверждением тому служит следующая ситуация. В долевой собственности граждан находилось нежилое здание, расположенное на земельном участке, являющемся муниципальной собственностью городского округа "Город Хабаровск". Здание было реконструировано, в результате чего увеличилась его площадь. На эту дополнительную площадь граждане решили признать право частной собственности, для чего обратились в Администрацию г. Хабаровска. Получив отказ и посчитав свои права нарушенными, они обратились в суд. Перед судом стояла непростая задача. С одной стороны, необходимо осуществить защиту права частной собственности, установленного ст. 8 Конституции РФ, с другой стороны, следует соблюдать и публичный интерес, поскольку земельный участок, на котором расположено спорное здание, находится в муниципальной собственности. Муниципальное образование в лице Администрации города настаивало на том, что признание права частной собственности на дополнительную площадь здания нарушит права и законные интересы муниципального образования, создаст трудности для муниципального образования при реализации его права собственности на земельный участок, потребует выделения дополнительного земельного участка, который необходимо будет сформировать, произвести землеустроительные работы, описать границы этого участка за счет средств местного бюджета. Граждане-собственники утверждали, что право частной собственности признается и защищается равным образом наряду с правом государственной и муниципальной собственности. Это абсолютное право не подлежит ограничению или умалению лишь на том основании, что затронуты интересы публичного собственника.
Представляется, что в такой непростой ситуации суд пришел к правильному выводу, признав право частной собственности на спорное здание, обеспечив при этом баланс публичного и частного интересов и защитив равным образом права публичного и частного собственников <14>. Суд разрешил спор следующим образом. Реконструкция существующего здания в соответствии с действующими нормами гражданского законодательства РФ приравнена к самовольной постройке. В такой ситуации действуют нормы, распространяющиеся на признание права собственности на самовольную постройку. Строительные работы в этом случае были произведены без нарушения градостроительных и строительных норм и правил. Сохранение здания не нарушало права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе муниципального образования, а также не создавало угрозу жизни и здоровью граждан. Кроме этого, земельный участок, в границах которого было расположено спорное здание, находился у граждан в аренде. Договором аренды установлен целевой режим использования арендованного земельного участка - для использования под нежилое административное здание. Целевой режим использования земельного участка собственниками соблюдался, что характеризовало их как добросовестных участников правоотношений с муниципальным образованием. То обстоятельство, что в результате реконструкции увеличилась площадь спорного здания, не может рассматриваться в качестве доказательства возможного нарушения имущественных прав муниципального образования. В случае признания права частной собственности на дополнительную площадь здания от муниципального образования не потребуется выделения дополнительного земельного участка, поскольку увеличение площади строения произошло за счет надстройки дополнительного этажа. Таким образом, здание осталось в границах того земельного участка, который был выделен собственникам первоначально под существующее здание. Помимо этого, суд учел еще одно обстоятельство. Граждане-собственники, обладая земельным участком на праве аренды, в установленные сроки вносили арендную плату, просрочек не допускали. Как известно, арендная плата, среди прочего, также является одним из доходных источников местного бюджета.
--------------------------------
<14> Дело N 2-413/09 // Архив Железнодорожного районного суда г. Хабаровска. 2009 г.

Таким образом, суд, признав права частной собственности на строение, расположенное на муниципальном земельном участке, учел интересы и публичные, и частные, а также обеспечил их баланс.
Другой пример также является достаточно показательным <15>. Индивидуальный предприниматель обладал на праве собственности зданием площадью 516,8 кв. м, в котором располагался подростковый клуб. Это здание находилось в пределах неразграниченного земельного участка. Индивидуальный предприниматель претендовал на передачу земельного участка в собственность площадью 9816,8 кв. м, включив в эту площадь земельный участок не только непосредственно под строением, но и площадь далеко за пределами принадлежащего ему строения.
--------------------------------
<15> Дело N А73-7442/2009 // Архив Арбитражного суда Хабаровского края. 2009 г.

С заявлением о передаче в собственность земельного участка площадью 9816,8 кв. м предприниматель обратился в Департамент архитектуры, строительства и землепользования Администрации г. Хабаровска. Предпринимателю было отказано.
Департамент архитектуры, строительства и землепользования Администрации г. Хабаровска сообщил предпринимателю, что ему в собственность может быть передан только земельный участок в соответствии с правоустанавливающими документами, на котором расположено здание подросткового клуба. Остальная территория, включающая водную гладь искусственного озера Рица, а также территория, прилегающая к этому озеру и к зданию Дома культуры и спорта "Русь", включена в Генеральный план застройки г. Хабаровска для реализации строительства объектов в рамках Программы "Развитие физической культуры и спорта в Хабаровском крае".
Считая свои права нарушенными, предприниматель обратился в арбитражный суд.
Арбитражный суд, обеспечивая баланс публичного и частного интересов, отказал предпринимателю в удовлетворении его требований.
В данном случае противоречия между муниципальным образованием и предпринимателем привели к коллизиям между публичным и частным интересом.
Частный интерес предпринимателя заключался в реализации принадлежащего ему субъективного права на передачу в собственность земельного участка.
Действительно, действующее гражданское и земельное законодательство устанавливает, что собственник строения, расположенного на чужом земельном участке, приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием и необходимой для его использования. Помимо этого, за таким собственником закреплено право в установленном порядке претендовать и на иные земельные участки, прилегающие к недвижимому имуществу.
Однако частный интерес предпринимателя вступил в противоречие с интересом публичным.
В соответствии с действующим законодательством распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. На территории городского округа "Город Хабаровск" распоряжение указанной категорией земель осуществляется Администрацией г. Хабаровска.
В пределах земельного участка площадью 9816,8 кв. м, на который претендовал предприниматель, помимо принадлежащего ему здания также располагались искусственный водный объект озеро Рица и здание Дома культуры и спорта "Русь", на территории которых в соответствии с Генеральным планом застройки г. Хабаровска предусмотрено строительство спортивных объектов в рамках Программы "Развитие физической культуры и спорта в Хабаровском крае".
Муниципальное образование настаивало на том, что предоставление предпринимателю дополнительного земельного участка нанесет вред публичным интересам.
Представляется, что это утверждение соответствует действительности. Частный интерес предпринимателя входит в противоречие с интересами неопределенного круга лиц, прежде всего граждан, в интересах которых местное самоуправление предусмотрело строительство спортивных объектов на спорном земельном участке. Интересы этих граждан по реализации права на здоровый образ жизни как интересы публичные местное самоуправление защищает в судебном порядке, отстаивая публичное право на распоряжение спорным земельным участком.
Следовательно, суд справедливо и обоснованно отказал предпринимателю в требовании о передаче ему в собственность всего земельного участка, что соответствует как законодательству, так и балансу публичного и частного интересов.
Таким образом, судебная власть как универсальная форма защиты, в том числе и прав местного самоуправления, является наилучшим гарантом, обеспечивающим баланс и непротиворечивость частных и публичных интересов в гражданском обществе.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ