Отдельные проблемы толкования законодательной конструкции удаления главы муниципального образования в отставку. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТОЛКОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ КОНСТРУКЦИИ УДАЛЕНИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ

Н.Н. ТЫШКУНОВА

7 мая 2009 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) были внесены изменения, предусматривающие возможность удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.

Данная новелла обусловлена реализацией положений Послания Президента Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся предоставления представительным органам муниципальных образований права более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности глав муниципальных образований <2>. "Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел" <3>.
--------------------------------
<2> См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // URL: www.asozd.duma.gov.ru.
<3> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.

В настоящее время удаление главы муниципального образования в отставку инициировано уже в ряде муниципальных образований в Челябинской, Владимирской, Новосибирской, Кемеровской, Тверской, Ленинградской и Московской областях, Пермском, Ставропольском, Красноярском, Алтайском краях, Республиках Карелия и Саха (Якутия).
Однако в ходе правоприменения возникли проблемы, связанные с неоднозначным толкованием законодательной конструкции удаления главы муниципального образования в отставку.
Так, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ основанием для удаления является неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Из буквального толкования указанной нормы следует, что удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности и законодатель не связывает наступление оснований удаления с наличием вины в действиях (бездействии) данного лица, повлекших возникновение причин невозможности исполнения им своих полномочий. Таким образом, для принятия представительным органом решения об удалении главы муниципального образования в отставку достаточно наличия самого факта неисполнения им своих полномочий.
Так, Озерский городской суд Челябинской области при принятии решения о признании незаконным удаления главы Озерского городского округа в отставку исходил из того, что удаление главы муниципального образования не является мерой ответственности, а представляет собой основание досрочного прекращения полномочий. Размещение ст. 74.1 в главе 10 Федерального закона N 131-ФЗ не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью <4>.
--------------------------------
<4> См.: решение Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по гражданскому делу N 2-822/09.

Противоположная точка зрения сводится к тому, что возникновение оснований для удаления главы муниципального образования в отставку возможно только при наличии в решениях, действиях (бездействии) указанного лица вины. Следовательно, если "глава муниципального образования временно (в том числе и свыше трех месяцев) не исполняет свои полномочия по объективной, уважительной причине (по состоянию здоровья в связи с временным отстранением от должности по решению суда), ответственность такого главы наступать не должна" <5>.
--------------------------------
<5> См.: официальный сайт Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru.

Подобная позиция находит свое отражение и в решениях судов. В частности, Луховицкий районный суд Московской области, признав незаконным решение Совета депутатов городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района об удалении главы данного муниципального образования в отставку, указал, что содержание такого основания удаления, как неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, не включает в себя ненадлежащее, несвоевременное исполнение, исполнение не в полном объеме, с нарушением установленного законодательством порядка исполнения главой обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования <6>.
--------------------------------
<6> См.: решение Луховицкого районного суда Московской области от 29 января 2010 г. по гражданскому делу N 2-102/10.

Таким образом, вопрос интерпретации неисполнения главой муниципального образования в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, а также осуществлению своих полномочий как основание удаления данного лица в отставку остается открытым.
Вместе с тем, учитывая цели анализируемого института, более действенной представляется позиция, при которой рассматриваемое основание удаления главы муниципального образования в отставку применимо без наличия вины в действиях (бездействии) данного лица.
Так, если придерживаться противоположной точки зрения, остается неясным, каким субъектом должна устанавливаться вина главы муниципального образования в неисполнении им своих полномочий. При этом следует учитывать, что ни один орган или должностное лицо местного самоуправления указанной компетенцией не наделены, а вступивший в законную силу обвинительный приговор суда в силу п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ является самостоятельным случаем досрочного прекращения полномочий.
Смоделируем ситуацию, при которой глава муниципального образования не отстранен судом от должности, скрывается от органов дознания, предварительного следствия или суда и при этом не осуществляет свои полномочия.
Руководствуясь позицией, согласно которой для применения анализируемого основания необходимо наличие вины в действиях главы муниципального образования, удалить главу муниципального образования в данном случае не представляется возможным. При этом полномочия главы муниципального образования будет временно исполнять определенное должностное лицо. Период такого временного отсутствия может продолжаться вплоть до момента истечения срока полномочий главы муниципального образования. Однако, принимая во внимание приоритетный характер главы муниципального образования как высшего должностного лица, наделенного правом подписания и обнародования нормативных правовых актов, подмена главы лицом, временно исполняющим его полномочия, является препятствием к решению вопросов местного значения через конкретное должностное лицо местного самоуправления, а также нарушением избирательных прав населения.
Таким образом, достаточность наличия факта неисполнения главой муниципального образования для принятия представительным органом решения об удалении позволит снять проблему, возникающую в случае временного отсутствия главы муниципального образования и невозможности самостоятельно исполнять им свои полномочия.
В свою очередь, принятие представительным органом в данном случае решения об удалении главы муниципального образования по факту неисполнения им своих полномочий в течение трех и более месяцев повлечет досрочные выборы нового главы муниципального образования и стабилизацию деятельности органов местного самоуправления.
Несовершенной является и процедура удаления главы муниципального образования в отставку. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ рассмотрение инициативы депутатов представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ. При этом не регламентировано, может ли представительный орган рассматривать указанную инициативу в отсутствие данного мнения, а также возможно ли принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку в случае неподдержания высшим должностным лицом субъекта РФ инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку.
Представляется, что в целях соблюдения процедуры удаления главы муниципального образования в отставку до даты проведения заседания представительного органа по рассмотрению соответствующей инициативы необходимо получение письменного мнения высшего должностного лица субъекта РФ. Данной позиции придерживаются органы прокуратуры и суды <7>.
--------------------------------
<7> См.: решение Луховицкого районного суда Московской области от 29 января 2010 г. по гражданскому делу N 2-102/10; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда по делу N 33-3368; решение Павлово-Посадского городского суда Московской области по гражданскому делу N 2-702/10.

Кроме того, согласно разъяснениям Государственной Думы РФ мнение высшего должностного лица субъекта РФ доводится до сведения депутатов представительного органа при рассмотрении инициативы об удалении главы в отставку, однако они вправе как согласиться с ним, так и не согласиться <8>.
--------------------------------
<8> URL: http://www.duma.gov.ru.

В заключение можно констатировать необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования института удаления главы муниципального образования в отставку. Неоднозначное толкование положений, осуществляющих правовое регулирование указанного института, влечет, с одной стороны, дестабилизацию общественно-политической ситуации в муниципальном образовании вследствие злоупотреблений со стороны представительного органа при принятии необоснованных решений об удалении главы муниципального образования в отставку, с другой стороны, недостижение основной цели введения данного института - повышения эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности перед населением.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ