Валютное законодательство: проблемные аспекты. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВАЛЮТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ

Э.Х. ШОХИНА

Курс на либерализацию валютного законодательства Российской Федерации был провозглашен в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2001 г., где Президент прямо сказал: "...нет смысла цепляться за неработающие ограничения в валютной сфере. Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике" <1>. Кроме того, было указано на необходимость создать приемлемый деловой климат для законного движения капитала: "...мы должны строго следовать принципу наибольшего благоприятствования в отношении своих собственных граждан: российским гражданам не должно быть запрещено то, что разрешено гражданам других стран на их родине" <2>.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций".
<2> Там же.

В результате разрабатываемый по поручению Правительства РФ законопроект о валютном регулировании и валютном контроле был принципиально переработан заинтересованными министерствами и ведомствами, в число которых входили Минфин, Минэкономразвития, Минюст, МНС, ГТК, ФКЦБ и Банк России, с учетом курса на его либерализацию.
Основными принципами, которыми руководствовались разработчики закона, являлись: расширение норм прямого действия и, как следствие, сокращение отсылочных норм, отмена неработающих и исключение дискриминирующих ограничений в валютной сфере.
Новый Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", вступивший в силу в 2004 г. (далее - Федеральный закон), кардинально изменил нормы валютного законодательства.
В частности, в действующем Федеральном законе отсутствует деление валютных операций на операции, связанные с движением капитала, и текущие валютные операции, которое вызывало трудности с применением законодательства со стороны предпринимателей, порождало произвол со стороны контролирующих органов и являлось предметом неоднократных судебных разбирательств.
На сложность применения норм валютного законодательства, в части порядка привлечения субъектов внешнеэкономической деятельности к ответственности указывает тот факт, что Конституционный Суд РФ дважды <3> возвращался к вопросу о бесспорном порядке взыскания с юридических лиц сумм штрафов, установленных действующим на тот момент Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле".
--------------------------------
<3> Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. N 50-О; Определение КС РФ от 14 января 2000 г. N 4-О.

В целях дальнейшей поэтапной либерализации валютного законодательства соответствующие нормы были прямо заложены в новый Федеральный закон.
Так, с 1 января 2006 г. прекратили свое действие нормы, связанные с резервированием средств участниками валютных расчетов при проведении любых операций движения капитала; требованием об обязательном использовании специальных счетов при осуществлении отдельных видов валютных операций, регулируемых Банком России (далее - ЦБ РФ); обеспечением исполнения обязательства нерезидента перед резидентом при проведении валютных операций. С 1 января 2007 г. отменены требования об использовании специального счета при проведении валютных операций; о предварительной регистрации в налоговых органах счета (вклада), открываемого в банках за пределами территории России; требования об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке.
Вместе с тем в Федеральном законе сохранены меры и соответствующие нормы, направленные на обеспечение устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ, сдерживание роста инфляции, и предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов, а также поддержание устойчивости платежного баланса РФ.
В качестве таких мер в Федеральный закон включены положения о репатриации иностранной валюты и валюты РФ и положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг.
Нормы статей 15 и 19 Федерального закона, посвященные указанным мерам, имеют свои особенности.
Обязанность резидентов, определенная пунктом 1 части первой статьи 19, обеспечить получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты РФ зависит от основания их получения, которым является только внешнеторговый контракт. То есть, учитывая совокупность положений части третьей статьи 162 ГК РФ, статьи 20 Федерального закона внешнеэкономическая сделка должна быть заключена в письменной форме в виде внешнеэкономического договора. Таким образом, указанная обязанность не распространяется на такие поступления из-за рубежа, как дивиденды, причитающиеся резиденту от участия в иностранных компаниях, не связанные с исполнением внешнеторгового контракта.
Другая обязанность резидентов, установленная пунктом 2 части первой статьи 19, возвратить в РФ денежные средства, уплаченные нерезидентам, зависит от факта ввоза на таможенную территорию (получения на таможенной территории) товаров, невыполнения работ, неоказания услуг, наличия или отсутствия факта передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них.
Вместе с тем предусмотренные в Федеральном законе нормы по репатриации не позволяют в полной мере реализовать те цели, на которые они направлены, поскольку специфика самих норм создает законные основания для невозвращения в РФ иностранной валюты или валюты РФ, поскольку:
1) репатриации подлежат не любые денежные средства, а только те, которые связаны с исполнением внешнеторговых контрактов;
2) сроки репатриации определяются сроками исполнения внешнеторговых контрактов, что не исключает возможности увеличения сроков репатриации путем заключения участниками сделок дополнительных соглашений к контрактам.
Кроме того, сохраняют свою актуальность вопросы репатриации денежных средств, когда в действиях участников валютных операций присутствуют признаки нарушений иного действующего законодательства, в частности, в случаях:
1) осуществления валютных операций на основании поддельных (подложных) грузовых таможенных деклараций и иных документов (контрактов и товаросопроводительных документов), например, используемых в обосновании расчетов резидентов РФ с резидентами государств - членов таможенного союза, в условиях отсутствия требования о таможенном декларировании перемещаемых товаров в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса таможенного союза (далее - ТК ТС);
2) внешнеторговых контрактов, заключенных так называемыми "фирмами-однодневками", зарегистрированными на физических лиц, не имеющих отношения к финансово-хозяйственной деятельности организации (студентов, лиц без определенного места жительства, по утерянным или похищенным паспортам);
3) заключения внешнеторговых контрактов, являющихся мнимыми или притворными сделками.
Другой мерой, направленной на обеспечение устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ, сдерживание роста инфляции, предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов и поддержание устойчивости платежного баланса РФ, является установление норм ввоза в РФ и вывоза из РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг.
Принципиально изменился подход к регулированию норм ввоза-вывоза со вступлением в силу ТК ТС и продолжающимся процессам создания единого экономического пространства.
Государствами - членами таможенного союза подписан Договор о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу таможенного союза. Установленный договором порядок перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов в качестве основного условия содержит условие территориальности - перемещение через таможенную границу таможенного союза. При этом в статье 1 Договора определено, что отношения, возникающие в связи с перемещением физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу таможенного союза, не урегулированные настоящим Договором, регулируются иными международными договорами таможенного союза, а в случае их отсутствия - законодательством сторон.
Договорно-правовая база таможенного союза не содержит других международных договоров таможенного союза по указанному вопросу.
При этом законодательством РФ предусмотрены иные правила и ограничения по ввозу в РФ и вывозу из РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг, которые установлены статьей 15 Федерального закона.
Таким образом, в рамках таможенного союза, в состав которого входит Российская Федерация, используется понятие "таможенная граница таможенного союза", которая в соответствии с частью второй статьи 2 ТК ТС является пределами таможенной территории таможенного союза.
В отсутствие международных договоров таможенного союза об иных таможенных границах, как это предусмотрено частью третьей статьи 2 ТК ТС, и неизменности норм статьи 19 Федерального закона, части 5 статьи 15.25 КоАП РФ и части 7 статьи 15.25 КоАП РФ, в диспозиции которых указана Российская Федерация, без выделения каких-либо иных территориальных признаков, возникает правовая коллизия по вопросу порядка и норм ввоза-вывоза физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов из РФ.
При этом денежные средства и денежные инструменты на территории таможенного союза в соответствии с таможенным законодательством (частью второй статьи 96 ТК ТС) находятся под таможенным контролем, следовательно, не подлежат таможенному декларированию в письменной форме при перемещении их физическими лицами через внутренние границы государств - членов таможенного союза.
Казалось бы, регулирование правоотношений по ввозу-вывозу наличных денежных средств и денежных инструментов относится к таможенному законодательству, на которое имеется ссылка в статье 15 Федерального закона в качестве одного из условий ввоза-вывоза.
Вместе с тем данное положение вызывает сомнение, поскольку в России осуществление незаконных валютных операций, т.е. осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством РФ, составляет диспозицию части первой статьи 15.25 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение не таможенного, а валютного законодательства РФ.
Ввоз на таможенную территорию РФ и вывоз с таможенной территории РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг в соответствии с частью девятой пункта "г" статьи 1 Федерального закона является валютной операцией. При этом несоблюдение размеров ввоза-вывоза, определяемых статьей 15 Федерального закона, относит такие валютные операции к категории незаконных, за осуществление которых предусмотрена ответственность по статье 15.25 КоАП РФ.
Кроме того, частью седьмой статьи 15.25 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение установленного порядка ввоза и пересылки в РФ и вывоза и пересылки из РФ валюты РФ и внутренних ценных бумаг в документарной форме, за исключением случаев, предусмотренных статьями 16.3 и 16.4 КоАП РФ.
Следует отметить, что статьи 16.3, 16.4 КоАП РФ относятся к сфере административной ответственности за нарушения таможенных правил.
Таким образом, порядок ввоза-вывоза (перемещения) физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу относится одновременно к сфере валютного и таможенного законодательства, что не исключает очередного возникновения правовых коллизий.
Между тем валютное регулирование в соответствии с Конституцией РФ находится в ведении РФ, и государство предусматривает меры должного поведения участников валютных правоотношений и последствия их неисполнения, установив в Федеральном законе санкции за нарушения норм валютного законодательства и соответствующий правовой механизм регулирования и контроля.
Последствия нарушения норм валютного законодательства предусмотрены в статье 25 Федерального закона в виде отсылочной нормы на законодательство РФ, которым напрямую установлена административная и уголовная ответственность.
Уголовная ответственность за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте в крупном размере предусмотрена статьей 193 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ).
Состав уголовно наказуемого деяния статьи 193 УК РФ предусматривает наличие специального субъекта - руководителя организации, специфический предмет - иностранную валюту и дополнительные условия - крупный размер (в указанной статье крупным размером признается сумма в иностранной валюте свыше 30 миллионов рублей), практически основным видом ответственности за невозврат денежных средств остается административная ответственность.
В отличие от уголовной ответственности, ответственность, установленная статей 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), распространяется на физических лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц и включает в предмет правонарушения не только иностранную валюту, но и валюту РФ.
Частями 4 и 5 статьи 15.25 КоАП РФ введена ответственность, корреспондирующая с нормами части первой статьи 19 Федерального закона, которая, в частности, обязывает возвращать валюту РФ по внешнеторговым сделкам за неввезенные на таможенную территорию РФ товары.
Вместе с тем за осуществление валютных операций с использованием заведомо подложных документов, когда следствием их использования является невозврат денежных средств, ответственность КоАП РФ не предусмотрена. В данном случае физическое лицо может быть привлечено к уголовной ответственности за использование заведомо подложных документов на основании части третьей статьи 327 УК РФ и статьи 193 УК РФ, диспозиция которой имеет ранее рассмотренные нами особенности и не распространяется на невозвращение валюты РФ.
Исполнение субъектами внешнеэкономической деятельности внешнеторговых контрактов, являющихся мнимой сделкой, и представления в уполномоченные банки в качестве обоснования проводимых платежей подложных (фиктивных) таможенных деклараций не позволяет привлечь нарушителей к административной ответственности за нарушения пункта 2 части первой статьи 19 Федерального закона, поскольку мнимые сделки в соответствии с частью первой статьи 167 Гражданского кодекса РФ недействительны с момента их совершения и не создают соответствующих правовых последствий.
Надлежащее соблюдение норм валютного законодательства призваны обеспечить существующая система валютного контроля и соответствующий правовой механизм выявления правонарушений, которые также имеет свою специфику.
Основу системы валютного контроля в РФ составляют Правительство РФ, органы и агенты валютного контроля.
Банк России и Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору (далее - Росфиннадзор), федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, как органы валютного контроля, имеют каждый свою сферу ведения в области валютного контроля.
Агенты валютного контроля с точки зрения их организационно-правового статуса более разнородны по своему составу. Агентами являются федеральные органы исполнительной власти - налоговые и таможенные органы, а также не являющиеся органами государственной власти уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ, госкорпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и профессиональные участники рынка ценных бумаг.
Несложно заметить, что часть агентов валютного контроля относятся к категории лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. И сами являются потенциальными или реальными участниками внешнеэкономических сделок и валютных операций с целью извлечения прибыли.
Очевидно, что такая структура системы органов валютного контроля имеет свои особенности, преимущества и недостатки.
Координирующая роль Правительства РФ в организации взаимодействия органов и агентов валютного контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти и не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации, обеспечивает один из основных принципов валютного законодательства в РФ - принцип единства системы валютного регулирования и валютного контроля.
Возложение функций агентов валютного контроля на организации, не являющиеся органами государственной власти, повышает уровень ответственности бизнеса при проведении валютных операций и делает более прозрачными валютные правоотношения.
Вместе с тем наделение функциями органа валютного контроля и агентов валютного контроля различных по своему статусу <4> и виду <5> органов исполнительной власти оказывает влияние на эффективность системы валютного контроля и соответственно на обеспечение установленных валютным законодательством мер, направленных на обеспечение устойчивости валюты РФ, стабильности внутреннего валютного рынка РФ и предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов.
--------------------------------
<4> Административная реформа в России: Научно-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Инфра-М, 2006. С. 173 - 174.
<5> Там же. С. 175 - 175.

В отличие от агентов валютного контроля только органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
Исходя из положений части второй статьи 23.60 КоАП РФ, где в качестве управомоченных лиц, имеющих право рассматривать дела о таких правонарушениях, указаны только должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, и его территориальных органов, применять административную ответственность за нарушение валютного законодательства имеет право только Росфиннадзор. Банк России, являясь органом валютного контроля, не является федеральным органом исполнительной власти.
Налоговые и таможенные органы в рамках имеющихся у них полномочий обладают только правом возбуждать дела об административном правонарушении по статье 15.25 КоАП РФ. Однако при выявлении тех или иных нарушений в сфере валютного законодательства должностные лица таможенных и налоговых органов обязаны направлять такие дела на рассмотрение в Росфиннадзор.
С одной стороны, исключается дублирование полномочий между органами власти по принятию решения о привлечении нарушителей к ответственности, с другой стороны, приводит к дублированию контрольных функций при повторном рассмотрении органом валютного контроля материалов дела, собранных агентом валютного контроля. В свою очередь, участник ВЭД фактически оказывается под проверкой двух органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями. Это создает дополнительную нагрузку для законопослушных участников ВЭД и создает условия для коррупционных проявлений. Такой порядок организации административного процесса сказывается на сроках принятия решения, что нельзя не принимать во внимание в условиях действия норм о сроках давности привлечения к административной ответственности. Своевременное привлечение к ответственности правонарушителей имеет особое значение, прежде всего для профилактики и предупреждения правонарушений с использованием фирм-однодневок.
Необходимо отметить, что полномочия агентов валютного контроля, связанные с осуществлением валютного контроля, и взаимно корреспондирующие с ними обязанности резидентов и нерезидентов не всегда обеспечиваются действующим законодательством.
Законодательство не содержит норм, предусматривающих ответственность резидентов и нерезидентов за нарушение установленной частью пятой статьи 23 Федерального закона обязанности предоставлять агентам валютного контроля документы, действительные на день их представления.
В результате проведенной административной реформы в сфере валютного законодательства не удалось решить вопрос повышения эффективности валютного контроля в случае совершения участниками ВЭД нарушений иного законодательства при проведении валютных операций.
Как было замечено ранее, организационно-правовой статус агентов валютного контроля неоднороден.
В отличие от налоговых органов, находящихся, как и Росфиннадзор, в ведении Минфина и обладающих контрольно-надзорными функциями, Федеральная таможенная служба (далее - ФТС) является по статусу и виду иным федеральным органом исполнительной власти.
ФТС находится в ведении Правительства РФ, обладает функциями по контролю и функциями по выработке государственной политики, сочетая в себе признаки федерального министерства и федеральной службы <6>.
--------------------------------
<6> См.: Там же. С. 176.

Такая структурная разобщенность агентов и органов валютного контроля приводит к различию в подходах к квалификации правонарушений и оценки достаточности основания для привлечения нарушителей к ответственности.
Единственный орган валютного контроля, который имеет право рассматривать административные дела о нарушениях валютного законодательства, - Росфиннадзор не обладает рядом полномочий и ресурсами, которые имеются у федеральных органов исполнительной власти - агентов валютного контроля.
В частности, ФТС и таможенные органы наделены полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и обладают собственной экспертно-криминалистической базой, позволяющей повысить эффективность не только валютного контроля, но и бороться с иными негативными явлениями, такими как деятельность фирм-однодневок, ВЭД, осуществляемой с использованием подложных документов (контрактов, грузовых таможенных деклараций, иных товаросопроводительных документов).
Кроме того, наличие у ФТС автоматизированных технологий таможенно-банковского валютного контроля и соответствующих информационных ресурсов фактически является основой построения системы комплексного противодействия и предупреждения негативных для экономики последствий. Указанные ресурсы, например, используются таможенными органами для передачи соответствующей информации в налоговые органы при подтверждении права экспортера на применение ставки НДС - 0%.
Создание Таможенного союза и формирование правовой базы единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации потребуют дальнейшей гармонизации законодательства, в том числе в части установления единых принципов валютной политики, уточнения основ правового регулирования и контроля.
Предстоящие преобразования являются основанием для создания условий по выработке новых подходов в модернизации системы валютного и таможенного контроля в РФ.
Модернизация должна быть нацелена на повышение эффективности использования имеющегося потенциала контролирующих органов, усиление координации их деятельности и оптимизацию их взаимодействия, путем устранения имеющихся противоречий действующего правового механизма контроля при соблюдении основных принципов: гарантии свободы законному движению капитала, исключения неоправданного вмешательства государства в валютные операции резидентов и нерезидентов, единства системы валютного регулирования и валютного контроля, обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ