Освобождение от должности глав муниципальных образований в связи с привлечением к уголовной ответственности. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СВЯЗИ С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ К УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Н. МАКЕЕВ

Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г., и принятый в его развитие ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" определяют направления и принципы государственной политики борьбы с коррупцией в самом общем виде. Не секрет, что в практике правоохранительной деятельности выявить коррупционное правонарушение либо установить коррупциогенный фактор при нормативном регулировании не так просто. Нужны конкретные механизмы не только борьбы с коррупцией, но и ее предупреждения и профилактики.
Активизация работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе наметили положительные тенденции - больше стало выявляться и расследоваться с направлением в суд уголовных дел коррупционной направленности. Причем из анализа уголовно-судебной практики следует, что чаще субъектами таких преступлений выступают руководители местного самоуправления. Только в 2007 - 2008 гг. в Хакасии по ст. ст. 285, 286, 289, 292 УК РФ осуждены 12 глав муниципальных образований.
Так, приговором Алтайского районного суда по ч. 2 ст. 285, ст. 289 УК осужден глава Алтайского района Б., который, злоупотребляя служебным положением, из корыстной заинтересованности без проведения торгов приобрел в собственность магазин. По его указанию в администрации района проведен фиктивный аукцион. В результате договор купли-продажи муниципального имущества заключен с подставным лицом по заниженной цене. Кроме того, с целью извлечения прибыли Б. учредил ООО "АВ-ТО". По его требованию начальник РЭС-1 к зданию строящейся ООО "АВ-ТО" АЗС бесплатно провел электричество, оборудовал столбы освещения и фонари.
Глава Усть-Абаканского района К. передал в хозяйственное ведение МУП "Сельхозпродукт" нежилые помещения парикмахерской и магазина. С согласия собственника (муниципалитета) произведен обмен нежилых помещений на квартиру. В результате указанных сделок собственниками помещений парикмахерской и магазина стали отец и мать К. Определением судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда РХ он признан виновным по ч. 2 ст. 285 УК и ему назначено наказание в виде 2 лет лишения свободы условно с лишением права занимать должности на государственной службе и в органах местного самоуправления в течение 2 лет.
Приговором Бейского районного суда по ч. 2 ст. 285 УК осужден глава администрации Бейского района 3., который издал распоряжение о разрешении обмена квартир в интересах своей знакомой, не имеющей законных оснований для получения жилья большей площади. Из корыстной заинтересованности, с целью извлечения выгоды 3. по завышенной цене реализовал администрации муниципального образования находящийся в его собственности автомобиль, тем самым обогатился за счет разницы между его фактической и завышенной стоимостью при продаже.
Отдельные главы муниципальных образований признавались виновными в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 УК, поскольку за счет средств местного бюджета оплачивали наложенные на них как на должностных лиц штрафы. Глава г. Сорска А. обязал подчиненных за счет личных средств исполнить за него обязанность по уплате штрафной санкции <1>.
--------------------------------
<1> Архив прокуратуры РХ за 2007 - 2009 гг., г. Абакан.

Практика показывает, что должностные преступления, совершенные главами муниципальных образований, влекут существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, причинение значительного ущерба муниципальной казне. Именно поэтому вступление в отношении руководителей местного самоуправления в законную силу обвинительного приговора суда несовместимо с дальнейшим исполнением ими своих полномочий.
При непримиримой позиции государственных обвинителей суды, как правило, выносят коррупционерам дополнительное наказание в виде лишения права занимать государственные и муниципальные должности. В таких случаях проблем с освобождением ими занимаемых должностей, как правило, не возникает, поскольку механизм исполнения уголовного закона установлен.
Однако мы столкнулись и с другими примерами, когда главам, признанным виновными в совершении преступлений, суды, действуя по своему усмотрению, не назначали наказания, указанного в п. "б" ст. 44, ст. 47 УК, поскольку в одних случаях санкции статей уголовного закона предусматривают такое наказание в качестве основного наряду с иными основными видами наказаний, в других - вовсе его не содержат (например, ч. 1 ст. 258 УК (незаконная охота)).
На практике это породило определенные сложности. Немногие руководители местного самоуправления были готовы добровольно оставить свои кресла в связи с осуждением, ссылаясь на отсутствие судебного понуждения.
В этой связи полагаем необходимым внести изменения в уголовный закон, предусмотрев для таких субъектов, как выборные должностные лица органов местного самоуправления, применение в обязательном порядке в качестве дополнительного вида наказания лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью с целью ускорения процедуры их освобождения от занимаемых должностей.
Казалось бы, п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" однозначно определил, что вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения им своих полномочий. Вместе с тем перед прокуратурой встал вопрос: какой правовой механизм можно применить для принудительного отстранения осужденных глав и необходимо ли их отстранять?
В соответствии с п. 4 ст. 10 ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, влекущего за собой его неправомочность, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий.
Исходя из ч. 2 ст. 23 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 10 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение о назначении выборов должно быть принято вначале представительным органом местного самоуправления, а если он не назначит выборы, то они назначаются соответствующей избирательной комиссией. При невыполнении, в свою очередь, избирательной комиссией этой обязанности по заявлению прокурора выборы назначаются судом.
Поскольку представительные органы местного самоуправления и территориальные избирательные комиссии не исполняли указанные обязанности при наличии вступивших в законную силу обвинительных приговоров суда в отношении глав муниципальных образований, пришлось пойти по пути назначения досрочных выборов в судебном порядке. В конечном итоге с судебными решениями на руках, посредством назначения и проведения новых выборов прокуратура добилась удаления конфликтующих с уголовным законом глав муниципальных образований.
При этом в ходе рассмотрения данной категории споров нами выявлены недостатки избирательного законодательства, связанные с неурегулированием вопросов уведомления органов, уполномоченных на назначение выборов, о наступлении оснований досрочного прекращения полномочий руководителя местного самоуправления. Иными словами, кто должен направить в совет депутатов и избирательную комиссию заверенную копию вступившего в законную силу приговора, чтобы механизм переизбрания начался? Суды ссылаются на то, что ни одним законом эта обязанность на них не возложена.
До решения вопроса на законодательном уровне органы прокуратуры Хакасии взяли на себя эту роль. Аппаратом прокуратуры РХ для прокуроров городов и районов разработан порядок, руководствуясь которым они отслеживают приговоры, вынесенные в отношении глав муниципальных образований; при вступлении приговоров в законную силу незамедлительно направляют сведения об этом в представительный орган муниципального образования, территориальную избирательную комиссию. Механизм отлажен, с успехом реализуется и дает положительные результаты: в 2008 - 2009 гг. досрочные выборы в связи с осуждением глав муниципальных образований назначались и проводились своевременно.
Вместе с тем вопрос освобождения осужденных глав муниципальных образований в корне так и остался нерешенным. Из смысла п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что неправомочность главы муниципального образования возникает уже с момента вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Тем самым все решения, принимаемые главой с наступления указанного момента, в том числе нормативное регулирование, прием и увольнение муниципальных служащих, трата бюджета, являются незаконными. И в этой связи необходим правовой механизм, позволяющий отстранить осужденных глав как можно в более короткие сроки, чтобы избежать возможных негативных последствий.
Федеральный законодатель такого механизма не предложил. В то же время в п. 8 ч. 1 ст. 44 указанного ФЗ он установил, что процедура досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления может определяться уставами муниципальных образований.
Эту правовую позицию подтвердил Конституционный Суд РФ, который в Определении от 15 апреля 2008 г. N 285-О-О указал, что досрочное прекращение полномочий по указанному основанию является мерой публично-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, которая применяется на основании ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в порядке, определенном уставом муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий указанных лиц принимается при условии, что обвинительный приговор суда в отношении их вступил в законную силу. При этом не имеют значения характер преступления и вид наказания за него; определяющей является презумпция того, что лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям.
В связи с этим отпали наши сомнения и по поводу целесообразности отрешения от должностей глав муниципальных образований, осужденных за совершение преступлений, не связанных с осуществлением властных полномочий, а также в случаях отбытия ими наказаний, не связанных с реальным лишением свободы и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
К слову, такие вопросы возникали не только у нас, неоднозначная полемика развернулась и в научной периодике. Так, представитель прокуратуры Архангельской области М. Распопин на страницах журнала "Законность" выразил мнение о необходимости изменения законодательной формулировки о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда с целью исключения ее расширительного толкования: "норма должна предусматривать, что основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования - вступление в отношении его в законную силу не любого обвинительного приговора суда, а только отвечающего определенным требованиям относительно вида преступления, за которое осуждено лицо, занимающее должность главы муниципального образования, а также назначенного ему в связи с этим наказания" <2>. По его мнению, федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления требует приведения в соответствие с Конституцией и законодательством об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, которое гарантирует лицам, осужденным к наказанию, не связанному с реальным лишением свободы и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в том числе и на должность главы муниципального образования.
--------------------------------
<2> Распопин М. Отрешение от должности главы муниципального образования // Законность. 2007. N 10. С. 43 - 44.

С. Чаннов высказывается против прекращения полномочий главы муниципального образования на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в соответствии со ст. 402 УПК вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. Автор предполагает ситуацию, когда покинувший место в связи с осуждением глава муниципального образования оправдан судом надзорной инстанции. "Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Если да, то каково правовое положение вновь избранного главы муниципального образования?" <3>.
--------------------------------
<3> Чаннов С.Е. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // СПС "КонсультантПлюс".

По нашему мнению, нужно руководствоваться правовой позицией, обозначенной Конституционным Судом РФ, исключающей сведение к нескольким условиям законодательного требования в части досрочного прекращения осужденным главой муниципального образования своих полномочий.
Руководитель местного самоуправления, совершивший общественно опасное деяние, будь то браконьерство или незаконная порубка, халатность или подлог, уже в силу морально-этических требований не вправе занимать эту должность.
При осуществлении надзора в различных сферах правоотношений прокуроры нередко сталкиваются с несовершенством правовой базы. В таких случаях одним из способов устранения пробелов и выхода из правового тупика является реализация ими правотворческой функции.
Организованный прокуратурой Республики Хакасия в конце 2008 г. мониторинг показал, что ни в одном уставе муниципального образования процедура досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц органов местного самоуправления не урегулирована. В связи с этим прокуроры перед советами депутатов муниципальных образований в установленном порядке поставили вопрос о включении в уставы муниципальных образований положений, регламентирующих механизм досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления в случае вступления в отношении их в законную силу обвинительного приговора.
Однако самостоятельная разработка таких актов вызвала трудности у чиновников. От руководителей представительных органов местного самоуправления в органы прокуратуры, со ссылкой на отсутствие подобных положений в федеральном законодательстве, поступали многочисленные просьбы о разъяснении, каким образом должен регулироваться этот порядок.
Поэтому нами было принято решение о разработке пилотного проекта о внесении в уставы необходимых дополнений. При его подготовке прокуратура Республики взаимодействовала с Управлением Министерства юстиции РФ по РХ в рамках Соглашения в сфере обеспечения единства правового пространства. Путем обмена мнениями, обсуждений и дискуссий мы пришли к следующей формулировке:
"Решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в случаях, предусмотренных пунктами 1, 2, 4 - 8, 10, 12 - 14 части 6 статьи 36, пунктом 9.1 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимается советом депутатов муниципального образования и оформляется решением, в котором указывается дата прекращения полномочий, определенная моментом наступления одного из перечисленных выше оснований. В решении Совета депутатов указываются и иные вопросы, связанные с прекращением полномочий главы муниципального образования (например, передача вверенного ему имущества. - Прим. авт.).
Решение о досрочном прекращении полномочий должно быть принято в течение ___ дней после установления основания, влекущего прекращение полномочий (на наш взгляд, такое решение должно быть принято на внеочередной сессии представительного органа местного самоуправления как можно в более короткие сроки, например в течение семи дней. - Прим. авт.).
Полномочия главы муниципального образования в случае, предусмотренном пунктом 9 части 6 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прекращаются со дня, следующего за днем регистрации его отзыва.
Информация о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию)".
Главами 101 из 102 муниципальных образований Хакасии наше предложение, внесенное в порядке правотворческой инициативы, одобрено. Представительные органы местного самоуправления разработали проекты решений о внесении в уставы дополнений в указанной части. В настоящее время Министерство юстиции РХ активно регистрирует решения представительных органов о внесении в уставы дополнений.
Одно муниципальное образование в ожидании принятия федерального закона по вопросам освобождения от занимаемой должности главы муниципального образования отказалось от предложенной нами формулировки. Поскольку принятие правотворческой инициативы прокуратуры - право, а не обязанность органов местного самоуправления, прокурор ограничен в понуждении последних мерами прокурорского реагирования к осуществлению нормотворчества, что еще раз подтверждает необходимость урегулирования этого вопроса на федеральном уровне.
В конечном итоге наши усилия совпали с инициативой Президента РФ, который внес на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ проект ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающий возможность удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа местного самоуправления или высшего должностного лица субъекта РФ за грубое невыполнение возложенных на него обязанностей, причем не подпадающее под признаки преступления.
Отметим, что предложенный нами механизм перекликается с конструкцией, содержащейся в проекте Федерального закона. Так, вопрос об отстранении главы муниципального образования отнесен к компетенции представительного органа местного самоуправления, его мнение оформляется решением, подлежащим официальному опубликованию.
Вместе с тем проект не предусматривает в качестве основания для отрешения главы от должности вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора. К сожалению, сегодня акцентировать внимание депутатов Государственной Думы РФ на проблеме отстранения глав от должностей в случае их осуждения мы можем лишь посредством направления в установленном порядке соответствующих предложений субъектам законодательной инициативы.
Вместе с тем, судя по данным, озвученным Генеральным прокурором РФ перед Советом Федерации ФС РФ, привлечение глав муниципальных образований к уголовной ответственности характерно для многих регионов России, в связи с чем опыт хакасских прокуроров по решению этой проблемы может быть успешно использован и другими прокуратурами субъектов РФ. Думается, что это направление деятельности является конкретным, пусть и небольшим вкладом в обширный перечень антикоррупционных мер и достойно внимания правоприменителей.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ