Миграционная политика в решении миграционных проблем в России. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В РЕШЕНИИ МИГРАЦИОННЫХ ПРОБЛЕМ В РОССИИ

А.Г. КОРЧАГИН, В.В. СОНИН

В настоящее время сфера миграционных отношений в виде ее различных аспектов: миграционной политики, миграционного законодательства, миграционных потоков, представляет особый интерес для изучения. Причины актуализации миграционной тематики многообразны, но в целом сводимы к следующему комплексу. Во-первых, резко возрос приток мигрантов различных категорий из зарубежных стран в Российскую Федерацию. Во-вторых, демографическая ситуация в стране требует возмещения естественной убыли населения, в основном за счет приема иммигрантов. В-третьих, уровень жизни в России остается достаточно высоким по сравнению с большинством стран СНГ и некоторыми другими соседними государствами, что служит "притягивающим" фактором для мигрантов. Наконец, в-четвертых, на ситуацию с внешней миграцией в отдельных регионах (Дальний Восток, Забайкалье) оказывают влияние тенденции внутренней миграции, выражающиеся в трех устойчивых показателях: отток населения за границу, отток населения из сельской местности в городскую, отток населения с Дальнего Востока и Сибири в Центральную Россию.
Ядром концептуальных юридических исследований в данной области на данном этапе является категория "миграционной политики", которая служит принципиальной основой для развития миграционного законодательства, регулирования процессов миграции. В юридической литературе существуют широкое понимание миграции, под которой подразумевается "перемещение населения в физическом пространстве, вызванное социально-экономическими, политико-правовыми и национально-демографическими факторами" <1>. Проведенные исследования позволяют сформулировать ряд положений, имеющих, на наш взгляд, принципиальное значение и в некоторой степени раскрывающих изучаемое явление. Во-первых, причинами и условиями, порождающими незаконную миграцию, является экономическая привлекательность России, отсутствие с рядом стран визового режима (Казахстан, Таджикистан и др.); реальный спрос на дешевую низкопрофессиональную рабочую силу; несовершенство миграционного законодательства на постсоветском пространстве; недостаточная правовая основа противодействия незаконной миграции и необходимого миграционного взаимодействия. Во-вторых, основной поток мигрантов составляет международная, незаконная трудовая миграция, которая характеризуется определенным стандартом процесса миграции в Россию: образец поведения просматривается в том, что после въезда одного из мигрантов и изучения им ситуации приезжают в последующем его родственники и близкие. В результате на территории России формируются места пребывания, заселения представителями, имеющими не только этническую, но и кровнородственную связь. В-третьих, уголовная статистика России не отражает реального состояния преступности мигрантов. Высокая латентность противоправной деятельности обусловлена характером неконтролируемой миграции. Незаконные мигранты вследствие неблагоприятных условий постепенно "уходят" в теневую, полукриминальную сферу деятельности, в результате втягиваясь в криминал в составе этноорганизованных групп <2>.
--------------------------------
<1> Шкилев А.Н. Миграция: Уголовно-правовые и криминологические аспекты: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 13 - 16.
<2> Собольников В.В. Незаконная миграция в системе координат России // Незаконная международная миграция как угроза всеобъемлющей стабильности и безопасности государств в XXI веке: правовое обеспечение сотрудничества России и приграничных стран: Материалы Международного теоретического семинара / Науч. ред. проф. А.И. Коробеев. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2009. С. 132 - 136.

Очевидно, что в целях исследования миграционной политики и миграционного законодательства понятие миграции не может быть взято во всем своем многообразии, поскольку широкое понимание <3> миграции не совпадает с предметом правового регулирования соответствующего комплексного института (миграционного права). Следовательно, оставляя в неизменности общенаучное понятие миграции как переселения людей в новые места жительства или временного пребывания, связанные с пересечением административных или государственных границ, следует сделать ограничительные оговорки применительно к нашему предмету. Во-первых, предметом миграционной политики и миграционного законодательства в настоящее время является переселение иностранных граждан и лиц без гражданства. Во-вторых, такие лица для законодателя и правоприменителя являются иммигрантами, то есть прибывают в Россию из других государств. В-третьих, данные лица пересекают Государственную границу Российской Федерации. Таким образом, можно прийти к выводу, что предметом миграционной политики является внешняя въездная миграция. С позиции сущности миграционной политики Российской Федерации главным вектором государства является, с одной стороны, содействие желательным переселениям, а с другой - противодействие нежелательной миграции. Такой подход к определению границ миграционной политики представляется наиболее перспективным, ибо вопросом контроля и надзора за миграционными процессами признается комплексный характер, а сама политика приобретает необходимую глубину и объемность. Для раскрытия сущности миграционной политики необходимо определиться с ее содержанием. На наш взгляд, современная миграционная политика Российского государства имеет двойственный предмет, где в настоящее время доминирует противодействие как внутренней, так и внешней нежелательной миграции. Однако "чаша весов" постепенно выравнивается в сторону оказания содействия, а в некоторых случаях поощрения необходимой (желаемой) миграции. Объектом миграционной политики является нормализация общественных отношений, возникающих в сфере миграции населения <4>.
--------------------------------
<3> Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики в России. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2007. С. 17 - 18.
<4> Сандугей А.Н. О сущности миграционной политики Российской Федерации на современном этапе ее развития // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2008. N 4. С. 3.

Политика как сущностная основа изучаемого явления, согласно распространенной точке зрения, представляет собой соединение двух аспектов: деятельного (социальные усилия субъектов политических отношений) и институционального (структурированность политических отношений, их организация на основе определенного принципа). Какова же видовая принадлежность миграционной политики? Очевидно, что она является разновидностью государственной политики, так как субъектами миграционной политики являются исключительно органы государственной власти. В вопросе реализации данной политики к государственным органам могут быть добавлены органы местного самоуправления, которые, во-первых, только реализуют, но не формируют миграционную политику, а во-вторых, также являются органами публичной власти и в этом смысле скорее подтверждают исходный тезис, чем опровергают его. Является ли миграционная политика разновидностью правовой политики? Правовая политика представляет собой деятельность государства, индивидов и их объединений в сфере правового регулирования, состоящую в выработке и (или) реализации с помощью правовых методов правовых идей стратегического и тактического характера <5>. Иными словами, правовая политика является частным случаем взаимодействия политики и права, причем миграционная политика как разновидность политики вообще содержит в себе правовой срез, но имеет и другие грани, с правом непосредственно не связанные. Например, иностранному гражданину может быть отказано в предоставлении визы в связи с нежелательностью его пребывания на территории Российской Федерации (ст. 25.10). Данное положение по сути правовым не является, так как определенных оснований наступления неблагоприятных последствий не изложено, не учитываются и другие правовые принципы. Следовательно, миграционная политика не может быть сведена к разновидности правовой политики. С другой стороны, согласно конституционному положению о том, что Россия является правовым государством, роль правовой составляющей, правовой политики в структуре миграционной политики следует увеличивать, это должно стать тенденцией развития данного института. В частности, в числе принципов правовой политики О.Ю. Рыбаков выделяет соответствие ее интересам личности и подчинение Конституции РФ <6>. Увеличение роли правовой миграционной политики в структуре регулирования миграционных отношений можно будет расценивать как реализацию в данной конкретной области принципа правового государства. Таким образом, можно кратко определить миграционную политику как государственную политику Российской Федерации в сфере внешней въездной миграции.
--------------------------------
<5> Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. [Электронный ресурс]. М., 2003. Режим доступа: http://www.rsl.ru. С. 112.
<6> Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 76.

Качественное отличие условий формирования и реализации миграционной политики в настоящее время, по сравнению, например, с эпохой существования СССР (в том числе холодной войны, блокового мышления, железного занавеса), состоит в глобальном характере миграционных отношений, проистекающем из общего явления глобализации. Глобализация характеризуется как интернационализация общественных отношений, нарастание общего в мировых системах: экономической, политической и прочих. Проявлением глобализации является совместное регулирование международным и национальным правом некоторых областей внутригосударственной жизни (в том числе миграционных отношений), формирование глобальных финансовых рынков, усиление транснациональных корпораций, расширение круга полномочий международных организаций (ВТО, ЕС), расширение числа международных проблем (к которым относится и пресечение нелегальной миграции) <7>. Воздействие феномена глобализации на государства проявляется как тенденция, отражающая объективный характер интеграции мирового сообщества. Регионализация также является взаимосвязанной с глобализацией тенденцией развития человечества, наиболее отчетливо проявляясь в сфере экономики. Экономическая регионализация рассматривается как глобализация в ограниченных масштабах, охватывающая группу стран, имеющих общие экономические, культурно-цивилизационные, политические и военные интересы и общее географическое местоположение. Степень консолидации региональных объединений различна, но общей чертой является внутриблоковая либерализация, облегчение условий торговли и инвестиций, а также и упрощение миграционных процедур. Глобализация и регионализация несут в себе существенные условия для разрастания преступности <8>. Для темы нашего исследования вышеприведенные положения означают, прежде всего, требование открытости, предъявляемое глобализирующимся миром к миграционной политике государства, стремящегося к экономическому и социальному развитию. Представляется, что в сфере реализации миграционной политики необходимо различать нежелательную и незаконную миграцию населения, где нежелательная миграция в отличие от незаконной, которая осуществляется в нарушение миграционного законодательства, происходит вполне легально, но влечет за собой определенные негативные последствия для общества и государства в перспективе. Следует также отметить, что термин "нежелательная миграция" шире термина "незаконная миграция" и может быть использован как родовой в политической сфере.
--------------------------------
<7> Гаврилов В.В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. С. 26.
<8> Карасев В.И. Факторы криминальной девиантности в условиях глобализации и регионализации современного мира // Проблемы обеспечения национальной безопасности в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом: Сб. науч. тр. Елец: Изд-во Елецкого гос. ун-та, 2006. С. 148 - 153.

Другая особенность, которую привносит в миграционную ситуацию взаимодействие глобализации и регионализации, состоит в столкновении тенденций внутренней и внешней миграции в различных регионах одного и того же крупного государства. В качестве примера приведем Дальний Восток России, где наблюдается тесное взаимодействие внутренней миграции (выраженной в оттоке российского населения на запад страны) и внешней миграции - приток мигрантов необходим для поддержания функционирования хозяйственного комплекса региона, а также неизбежен в силу опустения пригодных для проживания территорий. В связи с угрожающим нашей экономике дефицитом рабочей силы и продолжающимся социальным кризисом некоторые российские специалисты предложили широко использовать китайскую рабочую силу и ввести в России либеральный иммиграционный режим. Многие, напротив, считают, что массовый въезд в Россию китайских мигрантов нецелесообразен. Россия нуждается в иммиграционной политике, учитывающей специфику регионов. Различия между европейской частью России, Сибирью и Дальним Востоком слишком велики. Например, в настоящее время не китайская миграция вынуждает россиян на Дальнем Востоке искать источник существования в шоп-турах. Причина кроется исключительно в неудовлетворительном состоянии региональной экономики, обусловленном, в свою очередь, не дефицитом рабочей силы, а тем, что промышленность Восточной Сибири и Дальнего Востока не имеет четких ориентиров развития <9>. Следовательно, хотя внутренняя миграция и не является предметом миграционной политики, она тем не менее является фактором миграционной политики, определяющим предпочтительные места заселения, состав иммигрантов, необходимых стране, и другие вопросы.
--------------------------------
<9> Гельбрас В. Перспективы китайской миграции на Дальнем Востоке // Отечественные записки. 2004. N 4. С. 25.

Фактически всеобщим в научной среде является требование принятия нормативно закрепленной концепции миграционной политики России. На данный момент существует единственный комплексный нормативный правовой акт, регулирующий данный вопрос, - Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р. Данный акт не может выполнять функции нормативно оформленной концепции по ряду причин. Во-первых, Концепция утверждена распоряжением Правительства РФ, не обладающим высшей юридической силой, исходящим от органа исполнительной власти и уже в силу этого не имеющим всеобъемлющего характера; очевидно, она должна иметь форму федерального закона или указа Президента РФ. Во-вторых, Концепция внутренне противоречива, например в качестве первостепенного принципа регулирования миграционных процессов выделяется "защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права", тогда как основной задачей определена "защита прав и свобод российских граждан", при этом о защите прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства не говорится, чем нарушается принцип универсальности прав и свобод человека, закрепленный в ст. ст. 17 и 19 Конституции РФ. В-третьих, Концепция содержательно устарела и не отражает последних решений, принятых в сфере миграции, например принцип приоритетного содействия переселению российских соотечественников, закрепленный в Указе Президента РФ от 22 июня 2006 г. "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом".
В связи с этим вполне логично, что миграционная политика России на современном этапе отличается скромными достижениями и обилием проблем. В целом, как отмечает К.П. Кондрашина, российская миграционная политика прошла в своем развитии три этапа. В 1990-е гг. она была направлена на обеспечение вынужденной миграции лиц, оказавшихся в тяжелом положении в результате распада СССР и сопутствовавших этому вооруженных конфликтов. С 2002 г. основной задачей стал контроль за миграционными процессами и предотвращение незаконной миграции. Наконец, начиная с 2006 г. отмечается некоторая либерализация регулирования, в частности, в отношении трудовой миграции, отмена регистрации, введение миграционного учета, привлечение добровольных мигрантов (соотечественников) <10>. При этом общий вектор миграционной политики совершал диаметрально противоположные колебания от создания режима благоприятствования миграции к жестким ограничениям, а затем вновь к смене на более мягкий режим для отдельных категорий. Следствием этого стала возможность для ученых констатировать спонтанный и практически неуправляемый характер миграции в России, оказывающий негативное влияние на экономические, социальные, демографические, национальные процессы в стране. Государство реагирует на уже свершившиеся факты или какую-либо возникшую ситуацию в сфере миграции, а не обеспечивает превентивного правового регулирования <11>.
--------------------------------
<10> Кондрашина К.П. Некоторые проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики России // Право и политика. 2007. N 6. С. 25.
<11> Попова С.А. Особенности миграционных процессов в России и их влияние на криминальную ситуацию // Прокурорская и следственная практика КС. 2007. N 3-4. С. 51 - 59.

Отметим, что 15 января 2007 г. вступили в силу изменения, внесенные в ст. 18.8 КоАП РФ, предусматривающие ответственность за нарушение иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания (проживания) в РФ. Изменения внесены Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)".
Непоследовательность миграционной политики отражается на состоянии миграционного законодательства, страдающего от внутреннего противоречия между фактической направленностью на борьбу с незаконной миграцией и очевидной необходимостью либерализации. Фактически общепризнанной является необходимость принятия рамочного федерального закона в сфере миграционной политики, который устанавливал бы общие начала правового регулирования в сфере правового статуса иностранных граждан, правового режима "транснациональных коридоров и транзитного проезда иностранных граждан через территорию России, порядка добровольного переселения соотечественников из-за рубежа, правового режима приграничных территорий (пограничных зон)" <12>.
--------------------------------
<12> Мишунина А.А. Системный подход государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Право и политика. 2009. N 11. С. 2238.

Перспективное законодательство по миграционной проблематике уже на данном этапе может быть насыщено рядом юридических инструментов, которые позволили бы ввести миграционную ситуацию в правовое русло. Общим пожеланием специалистов является создание единой сети баз данных, содержащих информацию по различным аспектам миграции. Опыт Нидерландов, европейской страны, одной из первых столкнувшейся с проблемой аккультурации большого числа инокультурных иммигрантов, показывает приоритетное значение объединения в единую сеть баз данных различных органов публичной власти (налоговых органов, службы иммиграции и натурализации, муниципалитетов) <13>. Информационный подход к решению проблемы следует применять, возможно, более широко, в том числе создавать компьютеризированные базы данных на ведомственном, межведомственном, федеральном и международном (в рамках СНГ) уровнях. Предметная наполненность данных информационных массивов должна отражать такие направления, как целевые потребности в трудовых ресурсах определенных специальностей в различных регионах и государствах, опыт соприкосновения лиц, находящихся за границей государства своего гражданства с правоохранительными и иными органами власти принимающих государств, обобщенная информация о происшествиях с участием иностранцев, информационные банки об иностранцах-правонарушителях и т.д.
--------------------------------
<13> Васильева Т.А. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов // История государства и права. 2009. N 20. С. 26.

С учетом федеративной формы государственного устройства России перспективный миграционный закон должен включать положения, разграничивающие полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования миграции. Пункт "н" ст. 71 Конституции РФ относит определение статуса государственной границы к исключительному ведению Российской Федерации. Однако принадлежность полномочий по регулированию статуса приграничных территорий не отнесено Конституцией РФ к ведению Федерации или субъектов РФ, хотя вполне вероятно, что в современных условиях указанная конституционная норма может быть истолкована расширительно и указанные вопросы также относятся к федеральному ведению. Вместе с тем приграничные территории в основном являются районами сосредоточения предпринимательской и трудовой деятельности иностранцев, что по-разному влияет на интересы населения в различных субъектах РФ. Следовательно, в целях стабилизации социально-экономической обстановки в приграничных районах целесообразно делегировать часть вопросов правового регулирования экономической, трудовой деятельности иностранных граждан и т.д. субъектам РФ. На пути подобных преобразований существует ряд препятствий. Во-первых, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина (а значит, как граждан РФ, так и иностранцев) могут быть ограничены только федеральным законом. Во-вторых, необходимо учитывать, что сфера федеративных отношений в последнее время претерпела коренную централизацию, основной формой распределения полномочий является не разграничение, а делегирование, при этом договорная форма такого распределения уже выведена из оборота. В этой связи реализация предложений по передаче в договорном режиме части полномочий федерального центра в сфере миграции органам государственной власти субъектов РФ, выдвинутых А.А. Мишуниной, выглядит несколько проблематично <14>. Очевидно, что если делегирование и состоится, то правовой основой его в реальности может стать федеральный миграционный закон, состав же передаваемых полномочий всецело зависит от усмотрения федерального центра и степени осознания им существующей проблемы.
--------------------------------
<14> Мишунина А.А. Системный подход государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Право и политика. 2009. N 11. С. 2240.

Также в тексте перспективного закона следует предусмотреть конкретные механизмы претворения в деятельности должностных лиц ФМС принципов открытости, гласности и высшей ценности человека и его прав и свобод, урегулировать основы профилактических мер в отношении нелегальной миграции. В подзаконных актах следует обратить внимание на ужесточение контроля в таких "болевых точках", как прием нелегальных мигрантов на работу, сдача внаем жилья мигрантам, деятельность строительных и других "мигрантоемких" организаций.
Относительно недавнее образование Федеральной миграционной службы, отнесенной к Министерству внутренних дел, является симптоматичным примером понимания властями миграционной политики как исключительно фискального инструмента, призванного по старой русской традиции "тащить и не пущать". Недопустимым анахронизмом является установленный Положением об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы (утв. Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2003 г.) порядок продления срока пребывания в Российской Федерации, состоящий в необходимости получения новой визы, выезда в страну гражданства для погашения старой, а затем вновь въезда уже по новой визе.
Единственная масштабная инициатива по привлечению соотечественников из стран ближнего зарубежья для проживания в Российской Федерации закончилась фактическим провалом из-за слабого информационного обеспечения, отсутствия необходимых жилищных и трудовых условий в местах поселения соотечественников, скудности выделяемых финансовых вспомоществований <15>. Например, в Приморском крае с момента объявления краевыми органами власти о готовности принимать переселенцев фактически прибыла только одна семья соотечественников <16>.
--------------------------------
<15> Бовт Г. О провале программы по переселению соотечественников // Известия. 2008. 15 февраля. С. 15.
<16> Холкина О. Встречать некого. Программа переселения соотечественников под угрозой срыва // Российская газета - Приморский край. 2008. 24 июня. С. 2.

Представляется, что смысл положений, сформулированных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в апреле 2005 г., мае 2006 г., апреле 2007 г. <17> и касающихся миграционной политики, состоит в переходе от борьбы с незаконными мигрантами к устранению условий, способствующих существованию незаконной миграции. Описанные выше экономические условия и реальная демографическая ситуация требуют переориентировать миграционную политику в направлении обеспечения открытости России для иммигрантов, либерализации миграционного законодательства и соблюдении прав человека путем обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства в первую очередь четких, разумных и справедливых процессуальных прав в ходе юридического оформления их переселения и трудоустройства.
--------------------------------
<17> www.kremlin.ru

Наиболее развитой, но не менее проблемной областью регулирования миграционных отношений является административная и уголовная ответственность за нарушение норм миграционного законодательства. В Кодексе РФ об административных правонарушениях существует глава 18, содержащая 17 составов правонарушений, основным из которых является "нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации" (ст. 18.8). Основными видами наказаний за совершение миграционных правонарушений выступают штраф, административное выдворение за пределы Российской Федерации и административное приостановление деятельности.
Из них особого внимания заслуживает административное выдворение, заключающееся в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. При этом тяжесть данного наказания не может быть уяснена без обращения к ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", которая закрепляет, что иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается въезд на территорию Российской Федерации в течение пяти лет с момента административного выдворения из Российской Федерации <18>. Во-первых, это положение нарушает норму ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по которому законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и соответствующих законов субъектов РФ. Во-вторых, административное выдворение с последующим пятилетним запретом на въезд в Россию следует понимать как род лишения специального права. При этом максимальный срок лишения специального права согласно КоАП РФ составляет 3 года, тогда как лишение иностранного гражданина или лица без гражданства права на въезд в Российскую Федерацию действует в течение 5 лет, что противоречит ст. 1.4 указанного Кодекса, по которому лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от национальности, а также других обстоятельств. В-третьих, срок данного ограничения (5 лет) соответствует максимальному сроку лишения права занимать государственную должность или заниматься определенной деятельностью, установленному ст. 47 Уголовного кодекса РФ. Следовательно, по своей сути административное выдворение представляет собой уголовное наказание, не соответствует характеристикам общественной значимости административного правонарушения, закреплено в законодательстве с нарушением принципа кодификации норм об административной ответственности и не соответствует задачам миграционной политики. Более того, несмотря на то, что выдворение характерно для главы 18 КоАП РФ, именно в ней оно бессмысленно, так как данные правонарушения касаются не материальных, а процессуальных правоотношений, следовательно, наносимый ими непосредственно вред обществу минимален, а их сущность как административных правонарушений обусловлена общественно опасным характером сопровождаемых ими деяний: неуплаты налогов, использования рабского труда, торговли людьми и т.д. Кроме того, применение административного выдворения оставлено на усмотрение органа, привлекающего к ответственности ("с административным выдворением... или без такового"), что неприемлемо при упомянутой тяжести данного наказания. В связи с вышеизложенным считаем необходимым устранить административное выдворение как вид административного наказания и обеспечить достижение целей административной ответственности установлением повышенных штрафов, в том числе для юридических лиц.
--------------------------------
<18> Мишунина А.А. Миграционные процессы в федеративном государстве: Конституционно-правовое исследование. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2009. С. 147.

Другими проблемами в сфере административной ответственности являются процессуальные проблемы, а именно: отсутствие у иностранного гражданина или лица без гражданства документов, удостоверяющих личность, а также отсутствие места постоянного или временного жительства. Эти особенности статуса субъекта административной ответственности, с одной стороны, снижают уровень процессуальных гарантий лица, а с другой - затрудняют производство по делу иностранных граждан и лиц без гражданства и решение субъектов власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы <19>. Спорной выглядит инициатива А.А. Мишуниной по увеличению размеров административных штрафов за миграционные правонарушения с целью обеспечения компенсации расходов Российской Федерации на административное выдворение. Представляется, что здесь имеет место упрощенное понимание сути административной ответственности и взаимосвязи административного штрафа и выдворения как основного и дополнительного наказаний. Очевидно, что не вполне корректно обеспечивать "окупаемость" дополнительного наказания за счет основного. По крайней мере транспортные расходы на выдворение иностранных граждан в различные страны неодинаковы, а соответствующая привязка размера штрафа в тексте КоАП РФ будет выглядеть вызывающе.
--------------------------------
<19> Жильцова Н.А. Проблемы судебной защиты мигрантов в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2009. N 9. С. 46 - 47.

Идея принятия Миграционного кодекса пока только выдвигается. На наш взгляд, миграционное право на данной стадии не обладает своеобразным методом и механизмом правового регулирования. Миграционное право не имеет собственных средств охраны и регулирования отношений. Оно осуществляется с помощью санкций, закрепленных нормами уголовного и административно-деликтного права. Миграционное право - пока еще формирующийся институт, который можно отнести к комплексному межотраслевому. В структуре права вполне могут существовать образования, которые не приобрели всех свойств самостоятельного подразделения структуры права <20>.
--------------------------------
<20> Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11. С. 3 - 16.

Как показывают специальные опросы, граждане России сомневаются в том, что иммиграция - это в целом хорошо для развития экономики (скорее согласны 20%, скорее не согласны 38%); что с помощью иммиграции можно решить демографическую ситуацию в России (+19% и -46%) и что иммигранты делают Россию более открытой новым идеям и культурам (+17% и -43%). Большинство респондентов (63%) склонны считать, что иммигранты повышают уровень преступности и коррупции <21>. Анализ нелегальной миграции свидетельствует: сегодня территория страны превращается в евразийский транзитный "коридор", используемый мигрантами из азиатских и африканских стран, стремящихся попасть в Западную Европу и другие развитые страны мира. Они управляются хорошо организованными криминальными структурами. Это - хорошо отлаженный и прибыльный бизнес. Фактически государству в борьбе с незаконной миграцией противостоят не сами мигранты, а глобальная структурная сеть, в которую входят те криминальные группировки, действующие на территории России <22>.
--------------------------------
<21> Всероссийский центр изучения общественного мнения. Пресс-выпуск. 2005. N 211.
<22> Голик Ю., Балашова Т., Дук Ю., Балашов З. Нелегальная и криминальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Уголовное право. 2008. N 2. С. 121 - 126.

Особенностью поведения мигрантов является то, что они легко переходят от законных форм деятельности к незаконным и обратно. Скатывание к преступной деятельности становится следующим: невключенность в традиционный социум - формирование групп отчуждения - неадекватная самооценка - антисистемное поведение. Современная этническая преступность - это не только преступность общеуголовная. Это сплав многоаспектной общественной и "беловоротничковой" преступности с политикой, террористической и иной деятельностью. Этнические преступные сообщества многофункциональны и действуют на территории России. По данным МВД России, произошел рост общего числа ежегодных преступлений, совершенных мигрантами, с 308 в 1991 году до 52 225 в 2005 году. Структура преступности мигрантов может быть охарактеризована по выявленным преступникам из числа мигрантов, совершивших преступления в 2001 - 2005 годах. Удельный вес выявленных преступников-мигрантов превышает общероссийский показатель 2003 года и составляет 8,4%, преступлений против собственности - 29,6%, преступлений в сфере экономической деятельности - 17,5%, незаконный оборот наркотиков - 14,4%. Наибольший удельный вес имеют преступления общеуголовной направленности. Для них характерно совершение тяжких насильственных и корыстных преступлений (разбои, грабежи, кражи, причинение тяжкого вреда здоровью и др.). Как отмечает Т.Ф. Агафонова, среди преступлений, совершаемых незаконными мигрантами в Иркутской области, преобладают корыстные преступления в отношении наемных иностранных работников, совершаемые преступными группировками, сформировавшимися из незаконных мигрантов, не получивших работу. Удельный вес лиц, совершивших эти преступления среди мигрантов-преступников, составляет в среднем около 79%. Рост миграционной преступности в Российской Федерации происходит быстрыми темпами, что по праву дает основания считать его неблагополучным явлением. Кроме этого, в структуре преступности иностранных граждан появились не свойственные им ранее преступления, а именно: незаконное лишение свободы, нарушение правил охраны труда, организация притона, неисполнение приговора суда. При всей сложности генерализации этих данных на всю общность преступников-мигрантов можно, однако, предположить, что указанным характеристикам отвечает значительная часть лидеров организованных преступных групп, составленных из мигрантов.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ