К вопросу о концепции правоохранительной службы в таможенных органах. Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О КОНЦЕПЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ

Е.В. ТРУНИНА

Предстоящее принятие федерального закона о правоохранительной службе порождает оживленные споры о концепции данного вида государственной службы. Однако наряду с разработкой общих доктринальных положений, таких как понятие, принципы, критерии, виды правоохранительной службы, не меньший научный интерес должен вызывать анализ современного правового регулирования государственной службы в самих правоохранительных органах, особенно в тех, где произошло ее дробление на виды.
В этом контексте особо актуальным представляется рассмотрение государственной службы в таможенных органах, в правовом регулировании которой произошли кардинальные перемены.
Длительное время прохождение службы в таможенных органах регулировалось Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", который закреплял единые правовые и организационные основы прохождения службы в таможенных органах, а также специальный статус сотрудников таможенных органов <1>. Все должностные лица таможенной службы имели статус сотрудников таможенных органов, которым в установленном законом порядке присваивались специальные звания.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

Переломным моментом в прохождении службы в таможенных органах стало принятие 30 июня 2002 г. Федерального закона N 78-ФЗ "О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)" <2>, согласно которому за счет сокращения должностей сотрудников вводились должности федеральной государственной службы и должности работников бюджетной сферы.
--------------------------------
<2> Собрание законодательства РФ. 2002. N 27. Ст. 2620.

Таким образом, с принятием данного Закона таможенная служба была поделена на два вида: службу на должностях сотрудников и службу на должностях федеральных гражданских служащих, т.е. на федеральную государственную гражданскую службу. В результате возникло две категории должностных лиц таможенных органов. Первая категория - лица, которым в установленном порядке присваиваются специальные звания - сотрудники таможенных органов. Прохождение службы сотрудниками регулируется Федеральным законом "О службе в таможенных органах РФ". Вторая категория - лица, которым присваиваются классные чины, - федеральные государственные гражданские служащие таможенных органов. На них распространяется общеправовой режим регулирования в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, без особенностей и изъятий.
Вместе с тем нельзя не отметить, что разделение должностных лиц на категории произошло в отсутствие каких-либо выработанных критериев данного деления, а также самой концепции дробления существовавшей ранее единой таможенной службы. Фактически статус сотрудников таможенных органов сохранили должностные лица правоохранительного блока таможенных органов РФ (подразделения, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, административными расследованиями, подразделения силового обеспечения, собственной безопасностью, авиационные, морские, воздушные подразделения), а также руководящий состав таможенных органов до начальников отделов включительно.
Таким образом, очевидно, что разделение должностей таможенной службы произошло не по их функционально-целевому предназначению, что, на наш взгляд, изначально нарушило принцип деления должностей государственной службы. Абсолютно нелогичным выглядит сохранение статуса сотрудников за начальствующим составом таможенных органов независимо от направления деятельности. Так, осуществляя единые задачи и функции, начальник отдела фискального блока являлся сотрудником, а его подчиненные - федеральными государственными служащими. Или, например, начальник отдела таможенной статистики крупной таможни - сотрудник, а начальник отделения таможенной статистики в таможне меньшей численностью - федеральный государственный служащий, т.е. статус сотрудника зависит исключительно от численности структурного подразделения.
Различия в правовом регулировании двух категорий должностных лиц таможенных органов повлекли за собой различный порядок прохождения службы в таможенных органах, а также различный правовой статус должностных лиц, в том числе набор социальных гарантий и льгот.
Так, к числу особенностей прохождения службы сотрудников таможенных органов следует отнести: службу исключительно по срочному контракту, присвоение специальных званий, принятие присяги, ношение форменной одежды, прохождение в обязательном порядке государственной дактилоскопической регистрации, повышенные требования к состоянию здоровья при поступлении на службу, обязательное проведение ежегодной диспансеризации, особый порядок привлечения к дисциплинарной ответственности и применения поощрения, основания увольнения и др.
Кроме того, правовой статус гражданских служащих таможенных органов значительно проигрывает в сравнении с сотрудниками таможенных органов. Сотрудники таможенных органов имеют более широкий перечень социальных гарантий, а также пользуются рядом льгот. На них распространяются такие социальные льготы, как оплата проезда сотруднику и члену его семьи к месту проведения отдыха и обратно, по увеличению количества дней на дорогу к месту проведения отпуска, по получению денежного вознаграждения по итогам года. К числу социальных гарантий, распространяемых только на сотрудников таможенных органов, относится пенсионное обеспечение по выслуге лет, медицинское обслуживание по программе добровольного медицинского страхования, оплата в полном объеме листов временной нетрудоспособности, материальные компенсации в случаях гибели (смерти) сотрудника таможенного органа, причинения вреда его здоровью, уничтожения или повреждения его имущества в связи с исполнением им должностных обязанностей и т.д.
Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что разрыв в правовом статусе должностных лиц таможенных органов, вызванный их искусственным делением на различные категории, разобщает коллективы, влечет за собой создание нездоровой морально-психологической обстановки как в таможенных органах в целом, так и в структурных подразделениях в отдельности <3>.
--------------------------------
<3> См.: Федасова Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 136, 138.

Разница в правовом регулировании прохождения службы должностными лицами порождает ряд правовых проблем, усложняя комплектование таможенных органов кадрами. Отсутствующая до настоящего времени взаимосвязь между видами таможенной службы, например порядок перехода из одного вида таможенной службы в другой, усложняет прохождение службы в таможенных органах, что отрицательно сказывается на эффективности ее осуществления. До сих пор не принят нормативный документ о соотношении специальных званий и классных чинов, что создает неопределенность в вопросе присвоения должностным лицам, перемещающимся внутри таможенного органа со сменой вида таможенной службы, соответствующего классного чина либо специального звания.
Нельзя не учитывать и следующий момент. Как совершенно верно отмечается в литературе, в правовом статусе гражданских служащих не устанавливаются ярко выраженные задачи по осуществлению функций правоохраны <4>. Прохождение службы в таможенных органах на должностях федеральной гражданской службы, регулирующейся исключительно законодательством о гражданской службе, происходит без учета специфики таможенной службы, функций и задач таможенных органов, характера исполняемых должностными лицами таможенных органов обязанностей, что приводит к необоснованным различиям в порядке прохождения службы в таможенных органах, а также правовом статусе должностных лиц таможенных органов. Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что "существует острая необходимость в повышении правового статуса федеральных государственных служащих таможенных органов, его уравнения с сотрудниками путем принятия единого федерального закона, где регулировались бы вопросы прохождения службы всех должностных лиц таможенных органов с учетом особенностей таможенной службы" <5>.
--------------------------------
<4> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. В.А. Козбаненко // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Федасова Ю.В. Указ. соч. С. 138.

В настоящее время в таможенных органах продолжается процесс сокращения должностей сотрудников таможенных органов. Так, с 1 октября 2007 до 1 января 2010 г. численность сотрудников региональных таможенных управлений, таможен, таможенных постов, организаций, находящихся в ведении ФТС, должна быть сокращена на 1445 единиц <6>. Однако ни цель подобного сокращения, ни критерии определения должностей, подлежащих сокращению, по-прежнему не определены, что не придает данному процессу упорядоченности и целенаправленности.
--------------------------------
<6> См.: Постановление Правительства РФ от 21 августа 2004 г. N 429 "Вопросы Федеральной таможенной службы" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3637.

На практике происходит постепенный перевод руководителей неправоохранительного блока на должности федеральной государственной гражданской службы, что свидетельствует о перспективе сохранения статуса сотрудников таможенных органов только за сотрудниками правоохранительных подразделений. Однако в условиях отсутствия четкой правовой концепции правоохранительной службы в таможенных органах, закона о правоохранительной службе подобное сокращение должностей сотрудников представляется научно непродуманным и преждевременным процессом.
Как следует из Закона "О системе государственной службы Российской Федерации", типовой перечень должностей правоохранительной службы будет установлен Указом Президента РФ <7>. На основании этих перечней руководители уполномоченных государственных органов, учитывая особенности функционирования государственного органа, будут утверждать перечень должностей правоохранительной службы в государственном органе. Таким образом, конкретный перечень должностей правоохранительной службы должен определяться руководителем ФТС России. В связи с этим необходимо определить концепцию перехода таможенной службы на правоохранительную службу.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

Представляется, что в основе данной концепции должен лежать правовой статус таможенных органов, круг прав и обязанностей должностных лиц таможенных органов.
Определяющим в концепции правоохранительной службы таможенных органов должен выступить прежде всего статус таможенных органов как правоохранительных органов. Как совершенно справедливо отмечается учеными, правоохранительная служба должна быть связана с правоохранительными органами и их деятельностью, и соотносятся эти понятия как форма и содержание <8>. Необходимость такого подхода подтверждается высказанными точками зрения об отсутствии универсальных критериев правоохранительной службы, в связи с чем основанием для формирования системы правоохранительной службы должно стать определение перечня правоохранительных органов <9>.
--------------------------------
<8> См.: Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. N 2.
<9> См.: Калинина Н.С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы // Российский следователь. 2007. N 10.

К сожалению, Таможенный кодекс РФ, устанавливающий основы правового статуса таможенных органов, прямо не закрепляет принадлежность таможенных органов к системе правоохранительных органов, что явно следует отнести к серьезному правовому недостатку. Нет указания на статус таможенных органов как правоохранительных органов и в Положении о Федеральной таможенной службе и в утвержденных ФТС России общих положениях о региональном таможенном управлении, таможне, таможенном посте <10>.
--------------------------------
<10> См.: Общее положение о региональном таможенном управлении и Общее положение о таможне, утвержденные Приказом ФТС России от 12 января 2005 г. N 7 // БНА. 2005. N 14; Общее положение о таможенном посте, утвержденное Приказом ФТС России от 13 августа 2007 г. N 965 // БНА. 2007. N 41.

Непосредственно указание на правоохранительный статус таможенных органов можно найти в ст. 1 Федерального закона "О службе в таможенных органах", согласно которой служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.
Вместе с тем правоохранительный характер деятельности таможенных органов прослеживается по содержанию статей ТК РФ. О правоохранительной направленности деятельности таможенных органов свидетельствуют прежде всего закрепленные за ними полномочия. В Положении о Федеральной таможенной службе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июля 2006 г. N 459, указывается, что Федеральная таможенная служба осуществляет специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями <11>. Правоохранительные полномочия закреплены и за другими звеньями системы таможенных органов: региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами. Кроме того, в системе таможенных органов созданы специализированные таможенные органы - оперативные таможни, основной целью деятельности которых является борьба с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями в подведомственном регионе.
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569.

Вместе с тем статус таможенных органов как правоохранительных органов не должен вытекать из анализа ряда нормативных положений, как это происходит сейчас, а должен быть прямо закреплен в базовом законодательном акте, устанавливающем правовой статус таможенных органов, - Таможенном кодексе Российской Федерации. В преддверии принятия закона о правоохранительной службе данный вопрос имеет принципиальное значение.
При определении правового статуса таможенных органов следует учитывать также следующее. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1999 г. N 2253 "Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям" за таможенными органами России закреплен статус военизированной организации <12>. Согласно ст. 12 Закона от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" <13> (в ред. Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 103-ФЗ) таможенные органы отнесены к силам обеспечения безопасности страны. На них возложены обязанности по обеспечению прежде всего экономической безопасности страны, соблюдению законности и правопорядка при перемещении товаров через таможенную границу РФ, защите прав и свобод граждан, борьбе с административными правонарушениями и преступлениями в таможенной сфере.
--------------------------------
<12> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5062.
<13> Российская газета. 1992. 6 мая. N 103.

Следует отметить, что в научной литературе таможенную службу единодушно относят к правоохранительной службе <14>. Правоохранительный характер деятельности таможенных органов, как правильно отмечается учеными-административистами, обусловлен самой структурой таможенного дела, а также тем, что все основные задачи и полномочия в сфере таможенного дела таможенные органы осуществляют с учетом интересов РФ, укрепления ее экономического суверенитета и экономической безопасности <15>.
--------------------------------
<14> См.: Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации // Российский следователь. 2005. N 6; Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной службы государственной службы // Российский следователь. 2008. N 14; и др.
<15> См.: Таможенное право: Учеб. / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М., 1995. С. 89 - 90.

Однако позволяет ли это сделать вывод о том, что все существующие в настоящее время в таможенных органах должности можно отнести к правоохранительным должностям. Представляется, что анализ должностей таможенной службы с учетом их функционально-целевого назначения, объема прав и обязанностей двух категорий должностных лиц таможенных органов позволяет утвердительно ответить на данный вопрос.
Правоохранительная деятельность таможенных органов осуществляется в различных формах - административно-правовой, административно-процессуальный, уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и др. <16>. Применение большинства форм правоохранительной деятельности осуществляется сотрудниками таможенных органов правоохранительного блока. Вместе с тем административно-правовая и административно-процессуальная формы правоохранительной деятельности могут применяться также должностными лицами, имеющими статус федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов.
--------------------------------
<16> См.: Основы таможенного дела: Учеб. / Под ред. В.Г. Драганова. М.: Экономика, 1998.

Так, установленный Приказом ФТС России от 15 марта 2005 г. N 198 перечень должностных лиц таможенных органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание, включает должности как сотрудников, так и федеральных государственных служащих <17>.
--------------------------------
<17> См.: Приказ ФТС "О должностных лицах таможенных органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание".

Кроме того, в функциональные обязанности федеральных гражданских служащих входит применение комплекса мер административного принуждения, в частности административно-предупредительных мер: проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений, таможенное наблюдение, таможенный осмотр товаров и транспортных средств, таможенный досмотр товаров и транспортных средств, личный досмотр, таможенную ревизию и др. Данные меры представляют собой формы реализации таможенного контроля, проведение которого является основной функцией таможенных органов (ст. 403 ТК РФ).
Правоохранительный характер служебных обязанностей должностных лиц таможенных органов подтверждает и тот факт, что гл. 39 Таможенного кодекса предоставляет право всем должностным лицам таможенных органов применять физическую силу, специальные средства и оружия.
Иными словами, деятельность должностных лиц таможенных органов связана с осуществлением контрольно-надзорной деятельности, направленной на обеспечение режима законности при перемещении товаров через таможенную территорию РФ, а следовательно, с возможностью применения мер государственного принуждения, что характеризует прежде всего должности правоохранительной службы.
Таким образом, правоохранительный статус таможенных органов, задачи и функции, возложенные на таможенные органы, права и обязанности должностных лиц таможенных органов, позволяет сделать вывод об отсутствии объективного критерия разделения таможенной службы на виды, что дает полное основание говорить о возможности или даже о необходимости перевода всех должностей таможенной службы в должности правоохранительной службы.
Перевод таможенной службы на правоохранительную службу должен снять существующие в настоящее время проблемы, связанные с нарушением принципа общности организационных и правовых основ прохождения службы в таможенных органах и восстановить существовавшее ранее единство правовых и организационных основ таможенной службы Российской Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ