Становление и перспективы развития оперативно-розыскной отрасли права. Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СТАНОВЛЕНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА

В.А. ГУСЕВ

Оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) как вид деятельности, осуществляемой оперативными подразделениями государственных органов <1>, является неотъемлемым элементом системы государственных мер, направленных на противодействие преступности. Однако, в отличие от других видов правоохранительной деятельности (административной и уголовно-процессуальной), ОРД характеризуется значительно меньшей законодательной регламентацией и научной проработкой правовых проблем, возникающих в процессе ее осуществления.
--------------------------------
<1> См.: ст. 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. Федеральных законов от 18.07.1997 N 101-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 05.01.1999 N 6-ФЗ, от 30.12.1999 N 225-ФЗ, от 20.03.2001 N 26-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.12.2005 N 150-ФЗ, от 24.07.2007 N 211-ФЗ, от 24.07.2007 N 214-ФЗ, от 29.04.2008 N 58-ФЗ, от 22.12.2008 N 272-ФЗ, от 25.12.2008 N 280-ФЗ, от 26.12.2008 N 293-ФЗ).

Несомненно, это объясняется фактором секретности, в условиях которого ОРД развивалась как сугубо секретная наука, что, безусловно, не могло не сказаться как на методике и направлениях исследований, так и на формировании предмета науки в целом <2>. Аналогично развивалось и правовое регулирование ОРД: весь процесс оперативно-розыскной работы регламентировался секретными ведомственными приказами и инструкциями. Фактически единственным публичным законодательным упоминанием об ОРД были ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и ст. 118 УПК РСФСР, указывающие, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. В 1990 г. в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР были внесены дополнения, в соответствии с которыми органам дознания вменялось в обязанность "принятие необходимых оперативно-розыскных мер, в том числе с использованием видеозаписи, кинофотосъемки и звукозаписи, в целях обнаружения признаков преступления и лиц, его совершивших, выявления фактических данных, которые могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу после их проверки в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством" <3>. Так законодатель впервые попытался определить место оперативно-розыскной деятельности в системе уголовного судопроизводства.
--------------------------------
<2> См.: Луговик В.Ф. Преемственность и новации в оперативно-розыскной науке // Полицейское право. 2006. N 4. С. 79.
<3> См.: Закон СССР от 12 июня 1990 г. "О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. N 26. Ст. 495.

Безусловно, знаковым событием в истории оперативно-розыскной науки является принятие 13 марта 1992 г. Закона Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации". Именно с принятием данного Закона А.А. Чувилев связывает возникновение оперативно-розыскного права в качестве самостоятельной отрасли права <4>.
--------------------------------
<4> См.: Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. М., 1999. С. 2.

Аналогичного мнения придерживаются и другие ученые <5>. Так, авторский коллектив, подготовивший комментарий Федерального закона от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности", отмечает, что эта работа отражает попытку системно взглянуть на оперативно-розыскное законодательство в его взаимосвязи с конституционными нормами, нормами других отраслей права (выделено мною. - В.Г.) и ведомственными нормативными актами <6>.
--------------------------------
<5> См., напр.: Земскова А.В. Правовые проблемы использования оперативно-розыскных мероприятий в уголовно-процессуальном доказывании. Волгоград: Волгоградский юридический институт МВД России, 2000. С. 18.
<6> См.: Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности": Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. И.Н. Зубова, В.В. Николюка. М., 1999 // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем в юридической литературе встречается и прямо противоположное мнение по данному вопросу. В частности, Б.Т. Безлепкин категорически отрицает факт существования отрасли оперативно-розыскного права. По его мнению, "концепция самостоятельной отрасли оперативно-розыскного права и процесса не отвечает азбучным положениям общей теории права, в частности содержанию ее основополагающих понятий - право, отрасль права, объект и метод правового регулирования, правоотношение, состав правоотношения" <7>. Далее Б.Т. Безлепкин безапелляционно утверждает, что оперативно-розыскные решения и мероприятия, будучи по природе своей разведывательными, правоотношений не порождают, при этом, какое из положений Закона об ОРД ни возьми, в нем невозможно отыскать признаков процедурной нормы (гипотеза - диспозиция - санкция), порождающей конкретные процедуры правоотношения и позволяющей говорить о нуждающемся в правовом регулировании процессе, существующем параллельно уголовному процессу <8>.
--------------------------------
<7> Безлепкин Б.Т. Настольная книга следователя и дознавателя. М., 2008 // СПС "КонсультантПлюс".
<8> См.: Там же.

Нам представляется, что такой подход к пониманию правовой сущности оперативно-розыскной деятельности является архаичным, слабо аргументированным и не выдерживающим конструктивной научной критики.
В теории права общепризнанным является положение, согласно которому в качестве оснований разграничения права на отрасли выступают предмет и метод правового регулирования. Предмет является главным (материальным) критерием деления права на отрасли и институты, а метод - дополнительным (юридическим) <9>. Однако оба они в равной степени играют важную роль в дифференциации права <10>.
--------------------------------
<9> См.: Бахта А.С. О предмете уголовно-процессуального права // Научный портал МВД России. 2009. N 3. С. 25.
<10> См.: Теория права и государства. Уфа, 1994. С. 289 - 291; Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 173 - 174.

Согласно концептуальным положениям общей теории права, предметом правового регулирования являются общественные отношения <11>. Кроме того, в отечественной юридической науке принято считать, что совокупности общественных отношений, составляющих самостоятельные предметы регулирования, имеют определенные признаки, к которым относятся: 1) объективная потребность их правового регулирования в данных социально-экономических условиях; 2) возможность этих отношений быть объектом их правовой регламентации; 3) качественная обособленность соответствующих общественных отношений <12>.
--------------------------------
<11> См.: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 2000. С. 234.
<12> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Вып. 1. Свердловск, 1972. С. 135 - 139.

Основываясь на указанных постулатах, можно определить, что правовое регулирование общественных отношений в сфере оперативно-розыскной деятельности предопределено объективной потребностью построения правового государства. Как справедливо отмечает С.С. Галахов, в современных условиях роль правовых и нормативных основ регулирования правоотношений, возникающих в сфере организации оперативно-розыскной деятельности и проведения оперативно-розыскных мероприятий, повышается в связи с тем, что без их существования и развития невозможно создать необходимые предпосылки совершенствования управления деятельностью соответствующих органов <13>.
--------------------------------
<13> См.: Галахов С.С., Галахова А.В., Берсанов Ш.Р. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности в сфере предупреждения преступлений: конституционные и уголовно-правовые источники // Научный портал МВД России. 2009. N 1. С. 67.

Возможность правовой регламентации оперативно-розыскных отношений доказана самим фактом существования целого ряда действующих законодательных актов. Примечательно, что общественные отношения, возникающие в сфере оперативно-розыскной деятельности, помимо Закона об ОРД, в той или иной степени подвергаются правовой регламентации в значительном количестве других законодательных актов: Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон "О прокуратуре", Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", Федеральный закон "О связи" и во многих других. При этом еще Д.В. Гребельский писал, что специальные меры борьбы с преступностью имеют "четко выраженную правовую основу" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Гребельский Д.В. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности советской милиции // Социалистическая законность. 1974. N 3. С. 55.

Качественная обособленность соответствующих общественных отношений также, на наш взгляд, не вызывает сомнений и определяется прежде всего самим характером, спецификой межсубъектных связей, возникающих в процессе оперативно-розыскной деятельности. Как справедливо отмечают некоторые авторы, оперативно-розыскной деятельности присущи специфические отношения - оперативно-розыскные, характерной чертой которых является особый правовой статус субъектов, специфика реализации их прав и обязанностей, использования ими специальных средств и методов борьбы с преступностью <15>. Действительно, оперативно-розыскное законодательство также устанавливает специфические права участников оперативно-розыскной деятельности, а также способы их осуществления и защиты <16>.
--------------------------------
<15> См.: Климов И.А., Сазонова Н.И. Философская основа оперативно-розыскной деятельности // Научный портал МВД России. 2009. N 3. С. 71.
<16> См.: Вагин О.А., Исиченко А.П., Чечетин А.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" (постатейный). М.: Деловой двор, 2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Динамичное развитие определенных правоотношений и повышение их социальной значимости объективно предопределяет необходимость законодательного закрепления юридических процедур их реализации и формирования соответствующей процессуальной отрасли права. Так, например, в науке трудового права неоднократно предлагалось выделить самостоятельную отрасль - трудовое процессуальное право. Однако строительного материала, т.е. определенного вида отношений и их регулирующих нормативных актов, было недостаточно. До появления коллективных трудовых конфликтов (споров) и соответствующих законов можно было говорить лишь о наличии отраслевого института "трудовые споры", а в последующий период - о формировании подотрасли трудового права. Для отрасли не хватало достаточно хорошо развитого процессуального элемента. Появление трудовых судов и нормативных актов, регулирующих их деятельность, и стало этим недостающим звеном <17>.
--------------------------------
<17> Примечательно, что, по мнению ученых, есть основания говорить не о процессуальном праве, а, объединив в этой отрасли тесно связанные процедурный и процессуальный блоки, о едином трудовом процедурно-процессуальном праве. См.: Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Скобелкина. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2002. С. 7 - 8.

Мы полагаем, что оперативно-розыскное право также находится на определенном этапе развития правоотношений. Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД) впервые легализовал ее как вид государственной правоохранительной деятельности, определив при этом основные положения, регулирующие соответствующие правоотношения. Как справедливо отмечал А.А. Чувилев, оперативно-розыскное право является наиболее "молодым" из отраслей российского права и, несомненно, находится еще в стадии своего развития, однако его самостоятельность характеризуется наличием собственного предмета и метода правового регулирования, а также особой системы правовых норм, предназначенных для регулирования определенного вида общественных отношений <18>.
--------------------------------
<18> См.: Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 2.

При этом следует отметить, что большая часть норм оперативно-розыскного права носит ярко выраженный процедурный характер. В частности, нормы, закрепляющие виды, основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, процедуры ведения дел оперативного учета, использования результатов ОРД и т.п. Примечательно, что еще задолго до принятия Закона об ОРД в юридической литературе было высказано мнение о том, что "нормы, регулирующие оперативно-розыскную деятельность... по своей природе являются процессуальными и предназначены, наравне с нормами уголовно-процессуального права, для реализации норм уголовного права" <19>. Вместе с тем именовать данную отрасль оперативно-розыскным процессуальным правом было бы неверным. Мы солидарны с А.А. Чувилевым в том, что есть все основания считать оперативно-розыскное право комплексным, поскольку оно включает в свое содержание нормы, регламентирующие трудовые, гражданско-правовые, уголовно-процессуальные и уголовно-правовые отношения <20>. При этом ключевое место в системе норм оперативно-розыскного права принадлежит юридическим процедурам, которые призваны обеспечить максимально полную и эффективную реализацию указанных норм в правоприменительной деятельности.
--------------------------------
<19> См.: Сидоренко Н.И. Процессуальное содержание норм, регулирующих оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел // Проблемы совершенствования оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Киев: Киевская высшая школа МВД СССР, 1978. С. 138.
<20> См.: Чувилев А.А. Указ. соч. С. 5.

Кроме того, трудно признать состоятельными утверждения о том, что "ни отдельно взятый кодифицированный законодательный акт, ни тем более самостоятельная отрасль права не могут страдать такими пустотами, провалами" <21> (какие имеются в оперативно-розыскном законодательстве. - В.Г.). Так, например, С.Д. Милицин убедительно доказал, что общественные отношения в уголовном судопроизводстве в определенный период истории России (1917 г.) существовали вне правовой формы, поскольку она не была установлена <22>. И в настоящее время при развитом и достаточно совершенном правовом регулировании данной сферы в уголовно-процессуальном праве встречаются пробелы, когда юридическое значение фактически сложившимся отношениям можно придать, только используя прием аналогии <23>.
--------------------------------
<21> Безлепкин Б.Т. Указ. соч.
<22> См.: Милицин С.Д. Предмет регулирования советского уголовно-процессуального права. Свердловск, 1991. С. 17 - 19.
<23> См.: Бахта А.С. Указ. соч. С. 29.

Действительно, в настоящее время оперативно-розыскное законодательство характеризуется определенной неконкретностью, бланкетным характером изложения правовых норм. Однако, на наш взгляд, это не дает основания утверждать, что "такое положение недопустимо в правовом государстве" и "является пережитком тоталитарной системы, когда засекреченность была способом сокрытия беззаконности, предотвращения общественного контроля за деятельностью спецслужб" <24>.
--------------------------------
<24> Астафьев Ю.В. Совершенствование форм и методов оперативно-розыскной деятельности в правовом государстве // Право и политика. 2005. N 11 // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии со ст. 3 Закона об ОРД оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств. Наличие последних двух принципов оперативно-розыскной деятельности специально уполномоченных государственных органов объективно предопределяется необходимостью противодействия организованной, замаскированной преступности. Правоохранительная деятельность должна быть адекватной защитой от преступной деятельности, как правило, тайной, скрытой от государства и общества. Следует особо подчеркнуть, что ни одна страна в мире, независимо от общественно-экономической формации и политического режима, не отказалась от негласных форм и методов борьбы с преступностью, включая использование конфиденциального содействия граждан. В связи с этим полагаем обоснованным и логичным изложение некоторых вопросов организации и тактики проведения негласных мероприятий, процесса оказания конфиденциальной помощи граждан в выявлении и раскрытии преступлений в соответствующих секретных ведомственных нормативных актах.
Кроме того, анализ действующего законодательства и юридической практики его применения свидетельствует, на наш взгляд, о том, что некоторые законы (отдельные нормы, содержащиеся в них) не применяются или недостаточно эффективны из-за отсутствия установленного правового механизма реализации. В нашем случае законодатель, по мере возможности, включает в текст Закона об ОРД отдельные правила, обеспечивающие его применение, но делает это не всегда или в самом общем виде, что не позволяет говорить о регламентации юридической процедуры как таковой.
Именно поэтому в ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД предусмотрена возможность для органов, осуществляющих ОРД, разрабатывать и принимать специальные правоприменительные акты (положения, инструкции и т.п.), устанавливающие порядок (процедуру) реализации предписаний закона. В связи с этим в тексте Закона об ОРД достаточно часто встречаются бланкетные правовые нормы. В частности, ст. 6 Закона об ОРД предусматривает проведение отдельных ОРМ в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими ОРД; ст. 9 Закона об ОРД определяет, что перечень руководителей органов, осуществляющих ОРД, имеющих право выносить постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, устанавливается ведомственными нормативными актами; ст. 10 отмечает, что перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД; в ст. 11 определено, что представление результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами.
Необходимо отметить, что в теории оперативно-розыскной деятельности традиционно правовую основу принято делить на пять уровней. К первому уровню относят Конституцию Российской Федерации и федеральные конституционные законы; ко второму - положения Закона об ОРД; к третьему - другие федеральные законы; к четвертому - нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (указы Президента РФ и постановления Правительства, правовые акты Федерального Собрания России, международные правовые акты); к пятому - ведомственные и межведомственные нормативные акты государственных органов <25>.
--------------------------------
<25> Подробнее см.: Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 166 - 169; Галахов С.С, Семенов В.М., Лукин В.А. Основы предупреждения преступлений подразделениями криминальной милиции: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003.

Действительно, в настоящее время просматриваются некоторые контуры системы нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы оперативно-розыскной деятельности. Однако говорить о завершенной систематизации оперативно-розыскного законодательства и ведомственных нормативных актов вряд ли представляется возможным.
Более того, по существу, нет единого мнения среди ученых о месте оперативно-розыскной деятельности в структуре институтов и отраслей права. Так, авторы одного из учебников по административному праву отмечают, что оперативно-розыскная деятельность регулируется в рамках комплексного правового института, включающего нормы административного, уголовного, уголовно-процессуального права и ряда других отраслей <26>.
--------------------------------
<26> См.: Административное право: Учебник: 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005 // СПС "КонсультантПлюс".

С другой стороны, в юридической литературе встречается мнение, что современное состояние судебного контроля отягощено тем обстоятельством, что практически одни и те же действия регламентируются сразу двумя различными отраслями права: уголовно-процессуальным и административным, в структуру которого входит Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" <27>. С ним соглашается И.А. Климов, который отмечает, что в настоящее время нормы права, регулирующие правовые отношения в оперативно-розыскной деятельности, относятся к административному праву <28>.
--------------------------------
<27> См.: Колоколов Н.А. Статутный контроль на страже частной жизни: ст. 165 УПК РФ // Уголовное судопроизводство. 2009. N 1; СПС "КонсультантПлюс".
<28> См.: Климов И.А., Сазонова Н.И. Указ. соч. С. 71.

Другие авторы отмечают, что осуществляемая административными органами, а именно органами исполнительной власти и органами прокуратуры, властная деятельность, регулируемая нормами не административного, а других отраслей права, в частности уголовно-процессуального и оперативно-розыскного, не может рассматриваться в качестве административно-публичной <29>.
--------------------------------
<29> См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в Российской Федерации // Российский судья. 2006. N 7; СПС "КонсультантПлюс".

Мы полагаем, следует согласиться с мнением ученых, которые считают, что правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляет системный комплекс правовых норм, вместе с тем проблема правового регулирования указанной деятельности приобретает в последнее время фундаментальный характер <30>.
--------------------------------
<30> См.: Галахов С.С., Галахова А.В., Берсанов Ш.Р. Указ. соч. С. 68 - 69.

По существу, оперативно-розыскная деятельность выступает единственным реальным инструментом своевременного выявления преступлений <31>, при этом она носит ярко выраженный обеспечивающий процессуальный характер и, следовательно, как государственно-правовая форма борьбы с преступностью и вид правоохранительной деятельности будет существовать до тех пор, пока существуют преступность и уголовное законодательство <32>.
--------------------------------
<31> См.: Вагин О.А. Международно-правовые нормы о борьбе с преступностью и проблемы совершенствования законодательного обеспечения оперативно-розыскной деятельности // Полицейское право. 2006. N 4. С. 88.
<32> См.: Луговик В.Ф. Указ. соч. С. 81.

Именно поэтому на первый план выдвигается задача систематизации правовых норм, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, их совершенствования с точки зрения юридической техники, приведения в соответствие со смежными отраслями права, с интересами проводимых социально-экономической и административной реформ. Безусловно, при этом потребуется устранение довольно частых пробелов в оперативно-розыскном правовом регулировании, обновление целого ряда нормативных правовых актов, объединение и структурирование в систематизированном порядке оперативно-розыскных норм по соответствующим правовым институтам. Эта комплексная работа всего научного сообщества независимо от ведомственной принадлежности, на наш взгляд, позволит не только исключить сомнения среди ученых и практиков в существовании соответствующей отрасли оперативно-розыскного права, но и значительно повысить эффективность борьбы с преступностью в целом.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ