ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ
А.В. ДЕМЕНКОВА
В настоящее время в нашей стране происходит развитие системы муниципальных контрольных органов, которое характеризуется этапом организационного становления. По состоянию на 1 января 2009 г. контрольно-счетные органы были созданы в 2850 муниципальных образованиях <1>. Эффективность деятельности муниципальных контрольных органов будет зависеть от множества факторов, в том числе от состояния правового регулирования института административной ответственности за нарушения, связанные с использованием местных финансов. Очевидно, что в свете принимаемых законодательных мер по борьбе с коррупцией, наличие законодательных оснований для реализации правового принципа неотвратимости наказания за нарушения в бюджетной сфере приобретает особую актуальность.
--------------------------------
<1> Это составляет 11,8% от общего количества муниципальных образований. Муниципальные контрольные органы образованы: в городских округах - 416, в муниципальных районах - 1039, в городских и сельских поселениях - 2474. Статусом юридического лица наделены 343 муниципальных контрольных органа, а 2826 действуют в составе представительных органов местного самоуправления // Отчет о работе Союза муниципальных контрольно-счетных органов за 2008/2009 год. www.ach.gov.ru.
Административное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В настоящей статье представлены результаты анализа законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за нарушения, посягающие на установленный порядок использования средств местных бюджетов и осуществление законной деятельности должностными лицами муниципальных контрольных органов <2>.
--------------------------------
<2> Выборка законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях произведена сплошным методом (83 региона) с использованием информационно-справочной системы "КонсультантПлюс - Региональное законодательство" по состоянию на 01.07.2009.
Все региональные законы об административных правонарушениях можно классифицировать как минимум по двум следующим основаниям.
1. Наличие/отсутствие законодательно установленной административной ответственности за правонарушения в сфере местных финансов.
По данному основанию все региональные законы об административных правонарушениях можно распределить на две группы:
1) устанавливающие ответственность;
2) не устанавливающие ответственность.
На момент проведения исследования административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства в отношении средств местных бюджетов и невыполнения законных требований органов муниципального финансового контроля не была установлена в 25 субъектах Российской Федерации. Из них, в частности:
- административная ответственность не установлена в 13 регионах: Удмуртской Республике, Республике Калмыкия, Республике Северная Осетия - Алания, Воронежской области, Ивановской области, Калининградской области, Калужской области, Орловской области, Челябинской области, Ханты-Мансийском автономном округе, Ямало-Ненецком автономном округе и Чукотском автономном округе;
- административная ответственность предусмотрена только за нарушения, посягающие на средства бюджета субъекта Российской Федерации и деятельность региональных контрольно-счетных органов, в 7 регионах: Республике Дагестан, Республике Коми, Ленинградской области, Кемеровской области, Костромской области, Курской области и Тамбовской области;
- положения об административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства признаны утратившими силу в 5 регионах: Республике Алтай, Республике Хакасия, Камчатском крае, Сахалинской области и Ненецком автономном округе.
В двух регионах - Хабаровском крае и Магаданской области - административная ответственность установлена частично - только за нарушения, посягающие на законную деятельность муниципального контрольного органа.
В отношении 4 субъектов Российской Федерации: Республики (Саха) Якутия, Республики Тыва, Московской области и города федерального значения Санкт-Петербурга в ходе исследования достоверно установить наличие закона, устанавливающего административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства на муниципальном уровне, не удалось (закон либо не принят, либо не включен в информационно-справочную систему "КонсультантПлюс - Региональное законодательство").
2. Составы административных правонарушений, связанные с использованием местных финансов.
При установлении административной ответственности региональный законодатель должен предусмотреть две группы административных нарушений, связанных с:
1) использованием средств местных бюджетов;
2) осуществлением муниципального финансового контроля.
В подавляющем большинстве в региональных законах составы административных правонарушений, связанных с использованием местных финансов, прямо дублируют аналогичные положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <3>. Так, 37 законов субъектов Российской Федерации <4> предусматривают три следующих состава административных правонарушений:
--------------------------------
<3> Ст. ст. 15.14 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<4> Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Республика Бурятия, Чувашская Республика, Чеченская Республика, Алтайский край, Забайкальский край, Красноярский край, Ставропольский край, Архангельская область, Астраханская область, Вологодская область, Мурманская область, Псковская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Иркутская область, Курганская область, Липецкая область, Рязанская область, Смоленская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Нижегородская область, Омская область, Оренбургская область, Пензенская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область.
- нецелевое использование средств местного бюджета;
- нарушение срока возврата средств местного бюджета, полученных на возвратной основе;
- нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами местного бюджета.
В Краснодарском крае и Республике Адыгея помимо трех стандартных составов административных правонарушений региональный законодатель установил также ответственность за нарушение сроков распределения бюджетных средств. Закон Ярославской области от 3 декабря 2007 г. N 100-з "Об административных правонарушениях" устанавливает ответственность только за нецелевое использование бюджетных средств.
Отсутствие формального подхода к регулированию ответственности за нарушения, посягающие на местные финансовые ресурсы, отмечается в двух регионах - городе Москве и Кабардино-Балкарской Республике. В законе города Москвы кроме уже упомянутых составов административных правонарушений можно выделить отдельную группу административных правонарушений, связанных с порядком осуществления бюджетного процесса на уровне внутригородских муниципальных образований. В частности, должностные лица могут быть привлечены к ответственности за:
- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
- непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;
- принятие денежных обязательств в объемах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств.
Наибольшее количество составов административных правонарушений, посягающих на муниципальные финансы, установлено Кодексом Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. N 66-РЗ <5>.
--------------------------------
<5> В 11 статьях Кодекса закреплены санкции, в том числе за такие нарушения, как: грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности; нарушение порядка работы с денежной наличностью и ведения порядка кассовых операций; расходование бюджетных средств сверх установленных нормативов затрат; нарушение запрета на получение кредитов (займов) государственными или муниципальными учреждениями; нарушение порядка авансирования поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг государственными или муниципальными учреждениями; непринятие должностным лицом государственного или муниципального учреждения мер по возврату (взысканию) дебиторской задолженности; принятие государственными или муниципальными учреждениями денежных обязательств сверх установленного лимита денежных обязательств; нарушение срока предоставления отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципальных образований.
К регионам, в которых помимо составов административных правонарушений, связанных с порядком расходования средств местных бюджетов, установлена ответственность за нарушения в области осуществления муниципального финансового контроля, относятся 12 субъектов Российской Федерации, в числе которых: Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Пермский край, Амурская область, Волгоградская область, Кировская область, Новгородская область, Ростовская область, Свердловская область, Новосибирская область, город Москва и Еврейская автономная область.
При этом в данной группе следует особо выделить регионы, в которых гипотезы соответствующих статей описывают воспрепятствование осуществлению муниципального финансового контроля как самостоятельный вид нарушений. Так, в 7 законах содержится прямое упоминание муниципального контрольного органа (его должностных лиц) <6>. Однако большинство законов предусматривают в диспозициях статей общее указание на органы местного самоуправления, которые включают в себя в соответствии с действующим законодательством и муниципальные контрольные органы.
--------------------------------
<6> Кабардино-Балкарская Республика, Пермский край, Волгоградская область, Кировская область, Новгородская область, Новосибирская область, Еврейская автономная область.
В качестве примера целевого правового регулирования нарушений, посягающих на законную деятельность муниципальных контролеров, можно привести Закон Новгородской области от 11 августа 2008 г. N 362-ОЗ "Об административных правонарушениях". В нем предусмотрены санкции за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа местного самоуправления, осуществляющего муниципальный финансовый контроль, и невыполнение в срок его законного предписания или представления об устранении нарушений нормативных правовых актов.
По итогам анализа региональных законов можно сделать следующие выводы. Несмотря на 6-летний переходный период, установленный в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", региональные законодатели практически каждого третьего субъекта Российской Федерации не осуществили опережающего правового регулирования института административной ответственности в части использования муниципальных финансов и контроля за их расходованием.
Отсутствие ответственности за нарушения, посягающие на финансовые ресурсы муниципальных образований, является безусловным препятствием осуществления эффективного муниципального финансового контроля. Так, на территории Воронежской и Курской областей, в которых административная ответственность в области местных финансов не установлена, образовано 417 и 219 муниципальных контрольных органа соответственно <7>. Представляется, что до устранения данного правового пробела деятельность контрольно-счетных органов в таких субъектах Российской Федерации будет в основном направлена на фиксацию нарушений в сфере местных финансов, а не на достижение правового принципа неотвратимости наказания виновных.
--------------------------------
<7> По данным Союза муниципальных контрольно-счетных органов по состоянию на 17.02.2009 // www.ach.gov.ru.
В настоящее время можно сформулировать следующие рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования института административной ответственности на региональном уровне.
Во-первых, в целях надлежащего правового обеспечения эффективной деятельности муниципальных контрольных органов региональные законы, устанавливающие административную ответственность, должны включать следующую совокупность нормативных положений:
1) устанавливающих составы административных правонарушений, посягающих как непосредственно на установленный порядок расходования средств местных бюджетов, так и на законную деятельность муниципальных финансовых контролеров;
2) предусматривающих полномочия должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований на возбуждение дел об административных правонарушениях путем составления соответствующих протоколов.
Так, например, в Республике Карелия, Хабаровском крае, в Брянской области и Магаданской области полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на использование местных финансов и воспрепятствование осуществлению законной деятельности муниципальных контролеров, наделены должностные лица милиции общественной безопасности.
Передача полномочий о возбуждении дел об административных правонарушениях милиции общественной безопасности вряд ли является обоснованной как с точки зрения общих принципов разграничения компетенции, так и с позиции достижения максимального правового эффекта. Крайне сомнительно, что должностные лица милиции общественной безопасности обладают необходимыми профессиональными знаниями и опытом, связанными с организацией бюджетного процесса и основами контроля за расходованием средств местных бюджетов;
3) относящих рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере местных финансов к компетенции мировых судей.
В таких регионах, как Чувашская Республика, Белгородская область, Мурманская область, Курганская область полномочиями по вынесению решений о привлечении к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства на местном уровне наделены руководители финансовых органов муниципальных образований.
Наделение руководителей органов, исполняющих местный бюджет, и их заместителей полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных с использованием местных финансов, может привести к конфликту интересов и фактической невозможности привлечения виновных к административной ответственности. Очевидно, что непосредственным объектом проверки муниципальных финансовых контролеров выступает орган, исполняющий бюджет муниципального образования. В случае выявления нарушений в деятельности органа, исполняющего местный бюджет, протокол об административном правонарушении может быть составлен на руководителя муниципального финансового органа или его заместителя. В этом случае процедура рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном руководителем муниципального финансового органа, становится абсурдной, так как решение о привлечении к административной ответственности должно выносить лицо, совершившее административный проступок.
К мировому судопроизводству, являющемуся составной частью судебной системы, предъявляются более строгие и формализованные правила и процедуры рассмотрения административных дел. Более того, квалификация и опыт мировых судей, осуществляющих свою деятельность на постоянной профессиональной основе, позволит снизить риск неправильного применения норм материального права или неверной оценки фактических обстоятельств, имеющих существенное значение для разбирательства таких правонарушений;
4) устанавливающих виды и размеры административных наказаний, соразмерных степени общественной опасности совершенных правонарушений.
Во-вторых, использование в деятельности муниципальных контрольных органов аудита эффективности как контрольного инструмента, адекватного методам бюджетирования, ориентированного на результат, повлечет выявление правонарушений, связанных с неэффективным расходованием средств местных бюджетов. В целях реализации принципа опережающего правового регулирования региональным законодателям уже в настоящее время необходимо приступить к разработке оснований привлечения к административной ответственности лиц, допустивших неэффективное использование местных финансовых ресурсов либо недостижение установленных целевых показателей.
Безусловно, перечисленные рекомендации по совершенствованию регионального законодательства, устанавливающего административную ответственность в сфере местных финансов, не являются исчерпывающими. Вместе с тем использование сформулированных предложений по улучшению правового обеспечения института административной ответственности за нарушения, посягающие на порядок расходования средств местных бюджетов и осуществление законной деятельности муниципальных контрольных органов, уже в настоящее время может принести свои положительные результаты.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: