Подготовка и заключение административного договора. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОДГОТОВКА И ЗАКЛЮЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

К.В. ХОДАКОВСКИЙ

Конституцией Российской Федерации закреплен ряд положений, наделяющих публично-властные субъекты важнейшими публичными полномочиями. В рамках конкретных полномочий в Конституции Российской Федерации подразумеваются права на заключение административных договоров. Например, полномочия по управлению федеральной собственностью, обеспечению обороны страны, государственной безопасности (ст. 114) предполагают управление данными сферами деятельности государства с помощью заключения правительственных соглашений, служебных контрактов, закупки товаров, работ и услуг для этих целей. Кроме того, Правительство Российской Федерации получило право принимать нормативные правовые акты, необходимые для реализации и исполнения данных полномочий.
С момента принятия Конституции Российской Федерации прошло более 15 лет, но до сих пор не существует единого процедурного закона, который регулировал бы вопросы подготовки, заключения, исполнения и прекращения административного договора. Отсутствие такого закона во многом обусловлено недостаточностью теоретических разработок как правовой природы, так и правового режима административного договора. Существующая ситуация и обусловливает актуальность рассмотрения правового режима подготовки и заключения административного договора.
Анализ правовых актов, регулирующих административный договор, позволяет выявить общие черты, связанные с подготовкой и заключением различных видов административного договора.
Порядок заключения административных договоров строится по общей конструкции, установленной в гражданском законодательстве, - на основании предложения заключить административный договор (оферты) и принятия данного предложения (акцепта).
На уровне федеральных административно-правовых законов термины "оферта" и "акцепт" не упоминаются, но широко используются в подзаконных и индивидуальных правовых актах. Это является оправданным, так как оферта и акцепт составляют основу для любого как частноправового, так и публично-правового договора. Благодаря общедоговорному значению и разработанности терминов "оферта" и "акцепт" представляется целесообразным их использование и в отношении административного договора.
В оферте отражаются все существенные условия административного договора. Оферта может быть простой, направленной конкретному адресату или нескольким определенным лицам, либо публичной, т.е. направленной неопределенному кругу лиц. Другая сторона акцептирует предложение, после чего происходит подписание договора сторонами.
Особенность административного договора заключается в том, что процедура выдвижения оферты и ее акцептирование строго формализованы и закрепляются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Такая формализация процедуры заключения административного договора устанавливается для целей защиты как публичных, так и частных интересов субъектов договора. Соблюдение процедурной формы обязательно для сторон - за рамки установленной процедуры не могут выходить ни публично-властный, ни частный субъект.
Для разных видов административного договора характерны различные способы их подготовки и заключения. В основном это зависит от степени императивности или диспозитивности правового регулирования, т.е. сочетания средств дозволений и запретов. На основе этого, выстраивая порядок подготовки и заключения административного договора от более жестких к более мягким средствам правового регулирования, способы подготовки и заключения административных договоров можно классифицировать следующим образом: 1) на основе обязательного заключения административного договора; 2) на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; 3) на основе выбора контрагента; 4) на основе переговоров.
Наиболее жесткий способ заключения административного договора предполагает обязательность его заключения для частного субъекта.
В случаях, связанных с защитой особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство, режимные требования обязательного заключения административного договора являются необходимыми.
Законодателем прямо устанавливается круг субъектов, не имеющих права отказать обязательному субъекту в заключении административного договора. Так, Федеральный закон от 19 июля 1995 г. "О естественных монополиях" устанавливает общую норму, в соответствии с которой субъекты естественных монополий, т.е. юридические лица, занятые производством, реализацией товара в условиях естественной монополии, не вправе отказаться от заключения договора с определенными потребителями. В роли такого потребителя выступает государственный заказчик. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О государственном материальном резерве" "поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70 процентов, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 3.

Подобное положение встречается и в других законах. Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" <2> устанавливает ряд случаев, в соответствии с которыми заключение административного договора является обязательным:
--------------------------------
<2> См.: Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 6.

- в случае если претенденты на участие в торгах на размещение оборонного заказа отсутствуют;
- в случае если по результатам проведения указанных торгов не определен головной исполнитель (исполнитель).
В целях защиты публичного интереса оборонный заказ становится обязательным для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу.
Однако требования обязательного заключения административного договора не должны ущемлять интересы частных субъектов. Так, ст. 3 Федерального закона "О государственном оборонном заказе" закрепляет, что "оборонный заказ и заключение государственного контракта на работы по поддержанию мобилизационных мощностей обязательны для всех организаций в случае, если размещение оборонного заказа не влечет за собой убытков от его выполнению" <3>. И требования обязательного заключения административных договоров, и ограничения устанавливаются исключительно законодательством Российской Федерации в целях защиты как государственных интересов, так и частных интересов организаций, выполняющих оборонный заказ. Данное положение относится исключительно к административным договорам, заключаемым в сфере оборонного заказа. Целесообразным представляется применение этого положения и к другим видам административного договора.
--------------------------------
<3> Там же.

Административные договоры могут заключаться на основании процедуры, установленной административным правовым актом. В роли такого правового акта обычно выступает Постановление Правительства Российской Федерации либо иной подзаконный или индивидуальный правовой акт, в котором указываются все существенные условия, не подлежащие изменению со стороны частного субъекта.
Предложение к заключению такого административного договора осуществляется путем публичной оферты - официального опубликования существенных условий, типового соглашения и дополнительной информации, касающейся организационных моментов. Институт публичной оферты административного договора отличается от закрепленного в ст. 437 ГК РФ <4> института публичной оферты гражданско-правового договора. Публичная оферта административного договора направлена определенному кругу лиц либо кругу лиц, обозначенному родовым признаком. Например, Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 9 апреля 2008 г. N 42н, которым была установлена типовая форма генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты <5>. Очевидно, что контрагентом в данном соглашении может быть только кредитная организация.
--------------------------------
<4> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.
<5> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н "Об утверждении типовой формы генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты и порядка его заключения".

Административные договоры могут основываться не только на индивидуальном административном, но и на плановом акте. Так, в соответствии со ст. 118 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" в целях полномасштабного перехода на казначейскую систему кассового исполнения бюджетов всех уровней и во исполнение решения Правительства Российской Федерации <6> было утверждено типовое соглашение между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) <7>.
--------------------------------
<6> См.: Протокол заседания от 11 марта 1999 г. N 9.
<7> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11 мая 1999 г. N 35н "Об утверждении типового соглашения между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)" // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. N 10.

Рассмотрим процедуру утверждения типовой формы административного договора на примере соглашения между уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Федеральным агентством по образованию о предоставлении бюджету субъекта Российской Федерации субсидии на материально-техническое обеспечение центра психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками.
Поскольку в данном случае требуется выделение финансовых средств, соглашение должно основываться на плановом акте. Его роль в данном случае играл Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" <8>. На основе этого Закона был издан административный правовой акт - Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке предоставления в 2008 - 2009 годах за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на материально-техническое обеспечение центров психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками" <9>. Постановление Правительства Российской Федерации возложило на Министерство образования и науки Российской Федерации обязанность в месячный срок утвердить типовое соглашение.
--------------------------------
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995.
<9> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. N 838 "О порядке предоставления в 2008 - 2009 годах за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на материально-техническое обеспечение центров психолого-педагогической реабилитации и коррекции несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. Ст. 6300.

Типовое соглашение было утверждено Приказом Минобрнауки Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. N 382 "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 838" и опубликовано в официальном издании ведомства <10>. Таким образом, приказ, утвердивший типовое соглашение, выступил в роли публичной оферты.
--------------------------------
<10> См.: Приложение N 1. Приказ Минобрнауки РФ от 26 декабря 2007 г. N 382 "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 838" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 11.

Таким образом, процедуру утверждения типовой формы административного договора можно представить следующим образом: вначале принимается плановый акт (бюджет, программа), за которым следует принятие правового акта (постановления Правительства), на основании постановления издается приказ, выступающий в роли оферты.
Процедура и форма акцептирования предложенного соглашения также устанавливаются административным правовым актом. В данном случае приложение N 2 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н установило порядок заключения генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты <11>.
--------------------------------
<11> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н "Об утверждении типовой формы генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты и порядок его заключения" // Российская газета. 2008. N 80. 12 апр.

В соответствии с установленной процедурой кредитная организация, намеренная привлекать средства федерального бюджета на банковские депозиты, представляет в Федеральное казначейство письменное обращение о намерении заключить генеральное соглашение. Форма обращения устанавливается в приложении N 1.
Обращение направляется в Федеральное казначейство заказным письмом с уведомлением о доставке или доставляется по адресу Федерального казначейства для принятия корреспонденции.
В силу публичности оферты публично-властный субъект обязан заключить административный договор с любым субъектом, принявшим данное предложение. Однако несоблюдение установленной процедурной формы либо несоответствие требованиям, указанным в административном акте, влекут невозможность заключения административного договора. Подобные требования устанавливаются и в приложении N 2 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. N 42н <12>.
--------------------------------
<12> См.: Там же.

Федеральное казначейство вправе отказать кредитной организации в принятии обращения в случаях, если:
а) форма представленного обращения не соответствует установленной форме;
б) на обращении отсутствует подпись уполномоченного лица и (или) оттиск печати;
в) к обращению не приложены предусмотренные приказом документы.
После представления обращений кредитной организацией Федеральное казначейство проводит ряд мероприятий по проверке кредитной организации. На основании проведенных мероприятий по проверке следует подписание административного договора в порядке, установленном административным правовым актом.
Подготовка и заключение административного договора, основанного на административных актах, является наиболее удобной формой деятельности государственно-властного субъекта. Удобство ее использования позволяет восполнить многочисленные пробелы законодательства, регулирующего вопросы заключения административных договоров, а также особенности тех или иных административно-договорных отношений.
Другой способ заключения административного договора предусматривает выбор контрагента административного договора, осуществляемый путем проведения аукциона или конкурса.
Особенность заключения административного договора этим способом состоит в том, что ему предшествует публичная процедура проведения ряда мероприятий, урегулированных исключительно законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Проведение же этих мероприятий основывается на приказе руководителя государственного органа исполнительной власти либо иного уполномоченного субъекта.
Во многих случаях индивидуальный акт о проведении мероприятий по выбору контрагента административного договора основывается на плановом документе. Как правило, это касается административных договоров финансового или имущественного характера и связано с публичным статусом выделяемых финансовых средств на государственные закупки, работы или услуги.
Основанием для распределения финансовых средств на государственные контракты выступает Федеральный закон о бюджете либо иной плановый финансовый документ. Так, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" на централизованные закупки медикаментов и медицинского оборудования на 2009 и 2010 гг. выделено по 47795,6 тысячи рублей <13>.
--------------------------------
<13> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995. Приложение 12 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" "Распределение бюджетных ассигнований на 2009 - 2010 годы по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета".

Практика выделения бюджетных финансовых средств существует и на региональном уровне. В соответствии с приложением 4 к Закону города Москвы от 5 декабря 2007 г. N 47 "Расходы бюджета города Москвы на 2008 год по разделам и подразделам бюджетной классификации с детализацией отдельных расходов" <14> расходы по закупке товаров, работ, услуг для государственных нужд составляют 19844279,5 тысячи рублей.
--------------------------------
<14> См.: Постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2008 г. N 310-ПП "Об уточнении показателей бюджета города Москвы на 2008 год" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2008. N 26.

Публично-властный субъект административного договора обладает привилегированным статусом по отношению к контрагенту, и за ним закреплено право выбора партнера. В связи с этим обязанность составления проекта административного договора возлагается на государственный орган исполнительной власти, инициирующий заключение государственного контракта. Сам проект административного договора должен соответствовать принципам законности, разумности и справедливости.
После того как проект административного договора был утвержден приказом, осуществляется публичная оферта: публикуются текст проекта, документация, прилагающаяся к нему, а также информация о проводимых мероприятиях.
При данной процедуре заключения государственных контрактов потенциальный контрагент не может влиять на формирование условий административного договора, он вправе лишь согласиться либо не согласиться с ними. Относительная сторона выражает свое согласие с предложенными условиями государственного контракта путем подачи заявки на участие в проводимых мероприятиях. Момент подачи заявки является акцептом, поскольку потенциальный участник договорных отношений таким образом изъявляет свою волю на заключение административного договора.
По итогам проведения мероприятий по выбору контрагента государственного контракта составляется решение (протокол), в котором фиксируется победитель проводимого конкурса либо аукциона.
Заключение административных договоров по результатам выбора контрагента осуществляется путем его подписания руководителем государственного органа исполнительной власти (иным обязательным субъектом) и полномочным лицом контрагента.
Одним из наиболее распространенных способов заключения административного договора является его заключение по результатам проведения переговоров. Переговорная форма позволяет выявить позиции, достичь баланс интересов сторон, а в необходимых случаях - прийти к компромиссу. На стадии подготовки к заключению административного договора стороны договариваются о всех существенных условиях, которые указываются в самом административном договоре.
Необходимость проведения переговоров устанавливается, в частности, Правилами заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации <15>. Согласно этим Правилам высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет проект соглашения главному распорядителю средств федерального бюджета - федеральному государственному органу исполнительной власти. В свою очередь, федеральный государственный орган исполнительной власти в 15-дневный срок со дня получения проекта соглашения направляет его обратно со своими предложениями и замечаниями.
--------------------------------
<15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации".

Подобная процедура также устанавливается для административных договоров о делегировании части своих полномочий, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и государственными исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 <16> инициатор заключения соглашения разрабатывает и направляет другой стороне проект административного договора, после чего в течение двух недель происходит согласование проекта соглашения по всем существенным условиям. Само соглашение, после достижения договоренности, утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации <17>. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (стороной соглашения) в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение считается вступившим в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".
<17> Так, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, а также законодательству.

Подобные процедуры закрепляются и на региональном уровне. В соответствии со ст. 11 Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" <18> при заключении соглашения без проведения конкурса уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга на основании решения о заключении соглашения проводит переговоры в форме совместного совещания с потенциальным партнером в целях обсуждения условий соглашения.
--------------------------------
<18> См.: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. N 244. 28 дек.

Моментом заключения административного договора является подписание его сторонами.
Таким образом, выявлено четыре способа заключения административного договора: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента; на основе переговоров.
Во всех случаях процедура подготовки и заключения административного договора является сильно формализованной. Несоблюдение установленной процедурной формы влечет за собой недействительность административного договора.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ