Место и роль специализированных судов в судебной системе. Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕСТО И РОЛЬ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ СУДОВ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ

В.В. МАКСИМОВ

В последние годы все более активно обсуждается проблема создания специализированных судов. По интенсивности дискуссий о необходимости совершенствования судебной системы, возникновения новых ее звеньев или дополнения существующих подсистем специализированными судами на первом месте стоит вопрос о создании административных судов и ювенальной юстиции.
Дискуссия по поводу создания в современных условиях системы административных судов ведется уже много лет. Административные суды в истории России уже были, впервые они были созданы еще в 70-е годы XIX столетия, тогда они образовывались как специализированные органы административной юстиции.
Любопытное определение административной юстиции того времени содержится в Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890). Административная юстиция определяется как административный суд для рассмотрения споров, возникающих из дел управления, жалоб на нарушение обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей <1>.
--------------------------------
<1> Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона / Под ред. И.Е. Андриевскаго, К.К. Арсеньева, О.О. Петрушевскаго [Электронный ресурс]. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/index.html.

Достаточно стройная система административной юстиции впервые была создана в 1917 г. Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам, которое было введено в действие с 1 июля 1917 г. Им устанавливалось, что "власть судебная по делам административным принадлежит административным судам, окружным судам и Правительствующему сенату" <2>. Была установлена и достаточно широкая подсудность административных судов. Они должны были рассматривать: 1) дела по протестам на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского (губернского, уездного и волостного) и поселковского управления; 2) дела по жалобам городских дум, земских и поселковых собраний и частных лиц, обществ и установлений на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц; 3) дела по жалобам правительственных установлений и должностных лиц на постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; 4) дела, особо предоставленные законом ведению административного суда.
--------------------------------
<2> Журналы заседаний Временного правительства: март - октябрь 1917 г.: в 4 т. / Сост. Е.Д. Гринько, О.В. Лавинская. М.: Росспэн, 2002. Т. 2. Май - июнь 1917 г. / Ред. Б.Ф. Додонов. 511 с.

Определенные шаги в направлении создания административной юстиции были предприняты и в СССР. Конституция 1977 г. (ст. 58) закрепила право граждан обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов <3>. В развитие конституционной декларации в 1989 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (от 27 апреля 1993 г., с изменениями от 14 декабря 1995 г.) <4>.
--------------------------------
<3> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. N 42. Ст. 692.

Чуть позднее были внесены изменения и дополнения в УПК РСФСР, в соответствии с которыми возникало право обжалования в судебном порядке действий органов дознания и предварительного следствия. Фрагментарно регулирование административного судопроизводства предусматривается также нормами Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федеральным законом от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" и целым рядом других законодательных актов. В них содержатся как материальные, так и процессуальные нормы. Однако стройной системы судебного контроля за деятельностью органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц в стране не существует.
Поэтому сегодня все чаще возникает вопрос о необходимости создания системы административных судов. Насколько это правомерно?
Правовым основанием для создания административной юстиции в России по осуществлению административного судопроизводства являются требования ст. ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации. В соответствии с положениями ст. 118 Конституции РФ правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства. В ст. 126 подчеркивается, что Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным дела, подсудным судам общей юрисдикции. В этой же статье вводится в ранг конституционного понятия "административное дело". А в ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено административно-процессуальное законодательство.
Предпосылки создания административных судов существуют и в Гражданском процессуальном кодексе РФ, закрепившем положение о том, что гражданские дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются судами и при этом устанавливается отличный специальный порядок разрешения данных дел.
Несмотря на кажущуюся очевидность возможности появления административных судов в Российской Федерации и достаточно четкий конституционный императив, диктующий необходимость определения на федеральном уровне принципиальных положений административного судопроизводства, споры теоретиков и практиков по поводу создания административной юстиции продолжаются.
В ряде случаев возражения подобного рода можно отнести к разряду противодействия. Одним из наиболее часто упоминаемых противниками создания системы административных судов аргументов является, как ни удивительно, опыт англосаксонских стран, где функции административного судопроизводства выполняются общими судами. При этом ими не учитываются различия в подходах и правовых традициях разных государств, не говоря уже о том, что Россия не может и не должна слепо реципировать имеющийся зарубежный опыт. Тем более что англосаксонская система права предполагает совсем иную роль суда, чем континентальное правосудие, где акты судебной власти не являются прецедентами и не могут выступать в качестве источников действующего права.
Необходимость создания административной юстиции в современных условиях продиктована и тем обстоятельством, что количество дел, связанных с контролем за законностью актов публично-правового характера органов государственной власти и местного самоуправления, все более возрастает. В 2005 г. количество подобного рода дел составило 600 тыс., а в 2009 г. - уже 950 тыс.
Рассмотрение и правильное разрешение таких дел, особенно споров между субъектами Российской Федерации, требуют высокого профессионализма, что более успешно можно было бы осуществить при специализации судей.
Сегодня указанные категории дел рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного или равного им уровня, и обеспечить необходимую специализацию осуществления правосудия весьма сложно. Выходом из этой ситуации и должно стать создание административной юстиции, включающей в себя систему административных судов.
Возникает вопрос: а какой должна быть система судебного контроля за законностью актов публично-правового характера в современных условиях? Должна ли это быть отдельная автономная отрасль судебной системы государства или же административные суды должны быть составной частью уже существующей ветви судебной системы, представляя собой специализированные суды?
Ответ на этот вопрос дан Верховным Судом РФ, который в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу РФ проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Этим законопроектом предлагается установить, что федеральные административные суды входят в систему судов общей юрисдикции.
При этом предполагается установить четырехзвенную систему административных судов, включающую в себя: Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов; федеральные межрайонные административные суды.
Проект предполагает, что административные дела входят и в юрисдикцию мировых судей. По административным делам, рассмотренным мировыми судьями, федеральный межрайонный административный суд является вышестоящей судебной инстанцией.
Что является наиболее важным в предполагаемой конструкции? Представляется, что это принципиально иной подход к созданию в системе судов общей юрисдикции органов судебной власти вне рамок существующего административно-территориального деления. В этих целях должно быть создано порядка 20 федеральных окружных судов в пределах соответствующих федеральных округов, включающих в себя, как правило, 4 - 5 субъектов Российской Федерации. Их юрисдикция будет распространяться на административные дела, возникающие на территории субъектов РФ, объединенных в округ. Окружные административные суды должны стать непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов.
Кроме того, предполагается создать до 700 межрайонных судов, компетенция которых будет осуществляться по делам, возникающим на территории нескольких районов субъекта Российской Федерации. Юрисдикция межрайонных судов будет распространяться на территорию четырех, реже пяти районов.
Такое построение судов, не привязанных к определенным территориальным образованиям и не связанных с территориальными органами законодательной и исполнительной власти, объективно способствует повышению уровня самостоятельности судов.
Вместе с тем появились высказывания, что создание межрайонных и окружных судов может снизить уровень доступности правосудия. Представляется, что если предполагаемое достаточно значительное число таких судов останется таковым, то это позволит снять возможные препятствия в доступности правосудия. Вполне возможна и такая конструкция межрайонных судов, при которой председатель административного суда и несколько судей будут находиться в том районе, где дислоцируется такой суд, а один или два судьи этого суда будут размещаться в районах, территория которых объединяется в межрайонный суд. Это будут судебные участки такого суда.
Никаких сложностей в назначении судей на эти участки не возникнет, так как любой из судей межрайонного суда может там осуществлять правосудие.
С другой стороны, окружные федеральные суды уже есть в России. Они созданы в системе арбитражных судов. Границы имеющихся семи окружных арбитражных судов, конечно, не будут совпадать с границами двадцати окружных административных судов. Для граждан это может служить фактором, осложняющим возможность четкого ориентирования в вопросах защиты нарушенных прав и свобод.
Понятно, что рассмотрение административных дел целесообразно осуществлять по единым административно-процессуальным правилам. Между тем предполагаемое оставление, пусть в незначительном объеме, в компетенции иных, кроме административных, органов судебной власти права рассмотрения административных дел, будет препятствовать соблюдению такого единства. Поскольку нормы, регулирующие процесс рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, будут сосредоточены в разных актах процессуального законодательства, это тоже не будет способствовать необходимому единству. Они, как известно, имеют существенные различия, обусловленные предметом регулирования, и за исключением разрабатываемого сейчас административно-процессуального кодекса не могут отражать в полной мере специфику административного судопроизводства.
Все это обусловливает необходимость создания единого системообразующего закона, комплексно (а не фрагментарно) регулирующего данную сферу общественных отношений. Конечно, можно идти и по пути оставления в ГПК РФ порядка рассмотрения дел, вытекающих из административных отношений, и сохранения в АПК РФ юрисдикции арбитражных судов в отношении процедуры защиты публичных прав. Более того, сегодня сложилась точка зрения об оставлении вне системы административных судов мировых судей и невозможности наделения их определенной компетенцией в сфере административного судопроизводства <5>. Однако вряд ли такой путь реформирования системы административного судопроизводства приемлем. Думается, что институт административной юстиции должен создаваться с учетом единого судебно-процессуального порядка разрешения споров граждан и юридических лиц с органами власти, включающими в себя органы государственного управления и государственного регулирования. При этом весьма важным будет сосредоточение в административных судах возможности осуществления правосудия практически по всем административным делам. Правосудие по этим делам должно осуществляться в полном объеме с учетом общих начал, которые предусмотрены ст. 118 Конституции РФ, выделившей административное судопроизводство в качестве вида правосудия.
--------------------------------
<5> Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: Материалы конференции. М., 2001. С. 11.

Поэтому институт административного судопроизводства должен основываться на основных принципах судопроизводства, присущих всем органам судебной власти:
а) независимость, компетентность и беспристрастность судей;
б) состязательность и равноправие сторон;
в) гласность (транспарентность), открытость (публичность) судебного разбирательства;
г) вынесение законного и обоснованного решения и оперативность судебного разбирательства;
д) язык судопроизводства.
Таким образом, административные суды будут представлять собой подсистему судов общей юрисдикции. В связи с этим возникает необходимость внесения в проект федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции Российской Федерации" соответствующих изменений, поскольку в этом проекте административные суды не упоминались.
Одним из важнейших вопросов создания административной юстиции является четкое определение характера и объема компетенции административных судов.
Представляется, что более предметно вопросы установления полномочий различных звеньев системы административных судов должны быть решены в специальном федеральном законодательном акте, регламентирующем вопросы административного судопроизводства.
Концепция судебной реформы предусматривает создание в Российской Федерации специализированных судов, исходя из необходимости дифференциации судебных процедур, имея в виду, что такие суды позволят более квалифицированно, четко и всесторонне рассматривать дела, осуществляя правосудие. Конституция России не упоминает о создании специализированных судов, за исключением предполагаемой возможности создания административных судов, но и не запрещает, оставляя возможность дальнейшего совершенствования судебной системы за счет увеличения ее составляющих подсистем. В Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" прямо предусматривается возможность создания специализированных судов с учетом внесения изменений в данный Закон. В Конституции РФ (ст. 125) содержится норма о том, что "Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции". Такая же формулировка воспроизведена и в ст. 19 Закона о судебной системе РФ.
Специализированные суды существуют во многих государствах. В большинстве стран созданы так называемые семейные суды, рассматривающие дела, возникающие в сфере семейных отношений и о несовершеннолетних. Такие суды позволяют комплексно решать проблемы, связанные с охраной прав и интересов детей и подростков. В юрисдикции таких судов рассмотрение гражданских дел, касающихся отношений в браке, содержания детей, их воспитания, опеки и попечительства, а также уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних и о преступлениях взрослых лиц, посягающих на права и интересы несовершеннолетних детей.
Создание специальных судов по делам несовершеннолетних обсуждалось и в ходе парламентских слушаний. Более того, Государственная Дума 15 февраля 2002 г. рассмотрела в первом чтении проект федерального конституционного закона, предусматривавшего введение в России ювенальных судов.
Становление ювенальной юстиции, которая по своему содержанию не может сводиться только к понятию "ювенальные суды", поскольку система ювенальной юстиции значительно шире и включает в себя комплекс органов, занимающихся проблемами несовершеннолетних, соответствует и международным обязательствам, взятым на себя Российской Федерацией. Сегодня частью российской правовой системы стали Конвенция ООН о правах ребенка, минимальные стандартные правила ООН, известные как "Пекинские правила", содержащие рекомендации по осуществлению правосудия в отношении несовершеннолетних, Правила ООН по защите прав несовершеннолетних, лишенных свободы, и другие.
В Российской Федерации принят целый ряд законопроектов, формирующих новый подход к проблемам правосудия по делам несовершеннолетних, "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <6>, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <7>.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
<7> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

С 2003 г. введен судебный порядок помещения в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел. Названными законодательными актами установлен и новый механизм взаимодействия государственных органов, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних, с судом.
Мировая практика по созданию системы специализированных судов по делам несовершеннолетних шла двумя путями: первый - так называемая англосаксонская модель (Великобритания, Канада, США), где к подсудности ювенальной юстиции относились лишь дела о нетяжких преступлениях, а дела о тяжких преступлениях рассматривались общими судами, и второй - континентальная модель (европейские государства), где все дела о преступлениях несовершеннолетних подсудны специализированным судам <8>.
--------------------------------
<8> См. более подробно: Ведерникова О.Н. Современные тенденции развития ювенальной юстиции за рубежом // Российская юстиция. 2005. N 3. С. 43, 44.

По какому пути должна пойти Россия? Может быть, как всегда по своему. Пока законодательно это не определено.
В том случае, если специализированные составы будут образованы в системе судов общей юрисдикции, то это потребует создания в составе Верховного Суда РФ различных специализированных судебных коллегий, которые смогут осуществлять судебный надзор за деятельностью специализированных составов всех судов Российской Федерации.
Создание новых судебных звеньев (административных судов, семейных судов, апелляционных инстанций, окружных и межрайонных судов) выдвигает задачу уточнения и процессуальных полномочий судей, названных органов судебной власти, потребуется уточнение отношений между судами первой инстанции и вышестоящих инстанций, более четкое определение надзорных полномочий вышестоящих судов.
Представляется целесообразным также расширение процедуры апелляционного производства. В судах общей юрисдикции апелляционное производство сегодня осуществляется районными судами в случае обжалования решений, вынесенных мировыми судьями. В системе арбитражных судов теперь созданы окружные апелляционные суды. Апелляционное производство можно было бы предусмотреть для тех случаев, когда правосудие было осуществлено судьей единолично <9>.
--------------------------------
<9> Апелляционный порядок означает повторное рассмотрение дела в том же объеме и в тех же формах, что и в суде первой инстанции, и не лишает осужденного в случае оставления приговора без изменения, а жалобы - без удовлетворения, права на пересмотр приговора вышестоящим судом. Такое право закреплено в Конституции РФ (ч. 3 ст. 50), а также в УПК РФ.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ