Местное самоуправление как механизм обеспечения самостоятельного статуса публичной власти: проблема компетенции. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОГО СТАТУСА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМА КОМПЕТЕНЦИИ

Е.В. БЕЗВИКОННАЯ

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. N 6. С. 43.

Эффективность системы публичного управления определяется наличием четкой компетенции для всех уровней публичной власти. Данную проблему пытаются разрешить преимущественно в правовой плоскости с 2001 г. В частности, было пересмотрено практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принят и вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако до сих пор поставленная задача не решена, что требует существенного расширения правового пространства и всесторонней ее оценки с точки зрения социально-политического компонента.
По мнению Т.М. Бялкиной, причинами сложившейся ситуации выступают следующие обстоятельства. Во-первых, отсутствие надлежащей теоретико-методологической проработанности вопроса о сущности местного самоуправления как особого субъекта, являющегося носителем публично-властных полномочий, с тем чтобы основополагающие его характеристики были адекватно учтены в процессе законодательного регулирования компетенции. Во-вторых, пока не разработаны четкие критерии разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учетом их особенностей, влияющих на способность наиболее эффективно решать те или иные вопросы. В-третьих, имеются существенные недостатки в подходах к правовой регламентации вопросов компетенции, в том числе к системе закрепляющих ее актов, методам, способам изложения отдельных ее элементов <2>.
--------------------------------
<2> См.: Бялкина Т.М. Проблемы правового регулирования - компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3.

Отличительной особенностью местного самоуправления является его социальная направленность. Его основной целью становятся обеспечение эффективного управления в местах совместного проживания людей, создание всех условий, необходимых для жизнедеятельности местного сообщества, максимального приближения к населению управленческого процесса. Становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти.
Состоятельность и эффективность самоуправления определяется наличием определенной компетенции, обеспеченной соответствующими ресурсами. Именно "компетенционные" особенности самоуправленческой деятельности в наибольшей мере отражают сущность данного публично-властного института. В современной литературе отсутствует единая точка зрения на содержание понятия "компетенция". Так, М.Ю. Тихомиров предлагает следующее определение: "совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций" <3>. Отсутствие формально-правового определения компетенции порождает множественные толкования и дискуссии, которые сходятся в оценке ее в качестве системного понятия, включающего предметы ведения и полномочия.
--------------------------------
<3> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 147.

В предшествующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предметы ведения муниципального образования включали вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделялись органы местного самоуправления <4>. Согласно Т.М. Бялкиной предметы ведения есть "сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправления данных муниципальных образований могут принимать определенные решения, совершать иные юридически значимые действия" <5>. В то же время органы местного самоуправления обладают правом принимать решения не только при осуществлении полномочий по вопросам местного значения, но и по реализации отдельных государственных полномочий.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<5> См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 87.

Следуя положениям Конституции, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предметы ведения муниципального образования включают вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления при определенных условиях. При этом вопросы местного значения относятся к исключительным предметам ведения самоуправления, поскольку направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества.
Предметы ведения муниципальных образований раскрываются в рамках вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляется двухуровневая система местного самоуправления - "поселение - район", предполагающая дифференцированный подход к содержанию вопросов местного значения. Усложнение территориального деления приводит к оформлению особой категории вопросов местного значения - вопросы местного значения межпоселенческого характера <6>.
--------------------------------
<6> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Первоначально названный Закон исходил их принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и переданных им в законном порядке отдельных государственных полномочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государства и муниципалитетов. Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. путем введения списка "прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений". Подобное решение позволяло существенно расширить автономию муниципальных образований в решении ключевых вопросов местного значения. С другой стороны, спровоцировало определенные противоречия. Во-первых, органы местного самоуправления наделялись статусом самостоятельных субъектов полномочий, предоставленных им муниципальным образованием для действий в его интересах, но также и носителями неких самостоятельных прав. Это приводило к отделению интересов органов самоуправления и их должностных лиц от интересов и потребностей местного сообщества. Во-вторых, ликвидировались различия между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями, некими новыми правами государственных и муниципальных органов. По данным Института современного развития, это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без соответствующего государственного финансирования <7>.
--------------------------------
<7> Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003 - 2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.insor-russia.ru.

В-третьих, вопросы местного значения стали оцениваться в качестве обязанностей органов местного самоуправления вне связи с возможностями их осуществления.
В сложившихся условиях вопросы местного значения, составляющие содержание компетенции муниципального образования, оказываются зачастую вне сферы муниципального регулирования и решаются согласно субъективному мнению контролирующих органов (которые требуют выполнения и наказывают за невыполнение полномочий в силу собственного, порой весьма своеобразного понимания), региональных властей (которые разрешают или не разрешают муниципалитетам работать по вопросам местного значения, в т.ч. используя механизмы бюджетного регулирования), а также самих органов местного самоуправления (которые хотят или не хотят решать те или иные вопросы) <8>.
--------------------------------
<8> Там же.

Разграничение вопросов местного значения внутри системы самоуправления, между муниципальными образованиями также отличается незавершенностью. Некоторые вопросы местного значения отнесены как к полномочиям поселений, так и муниципальных районов. Например, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества отнесено к ведению поселений и муниципальных районов. В данном случае речь идет о предметах совместного ведения муниципального района и поселения, которые не получили соответствующего разграничения.
Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений. К числу дублирующихся вопросов относятся: создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и др. <9>. Наличие дублирующих вопросов местного значения порождает сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями.
--------------------------------
<9> См.: Нанба С.Б. Указ. соч. С. 45.

В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти <10>. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом. Однако подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти.
--------------------------------
<10> См.: Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16.

Вторым компонентом компетенции являются полномочия, которые складываются из двух элементов - прав и обязанностей. Согласно С.А. Авакьяну "полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом" <11>. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, полномочия местного самоуправления включают права и обязанности муниципальных образований в целом <12>. Соответственно, полномочия в первую очередь соотносятся с деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц. Мы полагаем, что полномочия местного самоуправления - это формально определенные права и обязанности населения, органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования, необходимые для осуществления задач и функций самоуправления.
--------------------------------
<11> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429.
<12> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ. М., 2004. С. 367.

С точки зрения Конституции РФ местное самоуправление наделяется самостоятельностью в пределах своих полномочий <13>. Аналогичную норму закрепляет и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования в сфере осуществления полномочий по вопросам местного значения не допускается. При этом в рамках двухуровневой системы местного самоуправления полномочия могут передаваться от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и наоборот на основе соглашений. Соглашения представляют собой средство передачи отдельных полномочий, но не вопросов местного значения. Передача осуществления части полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений сопровождается передачей субвенций для осуществления указанных полномочий.
--------------------------------
<13> См.: Российская газета. 1993. 25 декабря.

Вместе с тем не устанавливаются ограничения, касающиеся передачи части полномочий органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений. Не определены органы, которые от имени муниципального образования должны заключать такие соглашения, в частности, не регламентируется роль представительных органов муниципальных образований в процессе заключения соглашений. В связи с этим в настоящее время на муниципальном уровне по-разному осуществляется заключение указанных соглашений. В одних муниципальных образованиях соглашения о передаче полномочий заключают местные администрации, в других - представительные органы, в третьих - главы муниципальных образований. Необходимо отметить, что законодатель четко не определил порядок заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района с органами местного самоуправления отдельных поселений, отсутствуют также модельные акты, которыми на основе рекомендательных норм регламентировался бы данный порядок <14>.
--------------------------------
<14> См.: Нанба С.Б. Указ. соч. С. 46.

Традиционно выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления. К первой группе относятся полномочия по вопросам местного значения, закрепленные в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. К ним относятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования; учреждение печатного средства массовой информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и т.д.
По мнению В.И. Васильева, "перечень полномочий муниципалитетов по решению вопросов местного значения, содержащийся в ст. 17 Федерального закона открыт. Но он сосуществует с закрытым перечнем самих вопросов местного значения. Смысл такой правовой конструкции в том, что полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые другими законами, должны укладываться в рамки вопросов местного значения, закрепляемых в Федеральном законе N 131-ФЗ" <15>.
--------------------------------
<15> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 144.

Ко второй группе полномочий относятся государственные полномочия, осуществляемые на уровне местного самоуправления (глава 4) <16>. Закон предусматривает несколько вариантов осуществления отдельных государственных полномочий на уровне муниципальных образований.
--------------------------------
<16> См.: Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 32.

Во-первых, это наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями для их осуществления на местном уровне. Ими наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Как указывает В.И. Васильев, "под государственным воздействием могут оказаться опорные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В этой связи приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами" <17>. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ и должно сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств (субвенций), необходимых для осуществления этих полномочий. Органы местного самоуправления имеют право (но не обязанность) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
--------------------------------
<17> Там же.

Поскольку процесс реализации данных полномочий имеет принципиальное значение для функционирования всей системы публичной власти, государство оставляет за собой контроль за их исполнением, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Во-вторых, Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет за органами местного самоуправления право участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Вместе с тем федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
В-третьих, это участие муниципальных образований в финансировании осуществления отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование этих полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.
В то же время следует обратить внимание на незавершенность перечня полномочий органов местного самоуправления. Например, ряд полномочий органов местного самоуправления (связанные с участием в опеке и попечительстве, созданием музеев и т.д.) из достаточно прозрачной категории полномочий перенесены в категорию правомочий (ст. 16.1), которые могут быть не обеспечены соответствующими обязанностями. На практике, если орган местного самоуправления берет на себя осуществление этих полномочий, они на определенный срок становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Подобная неопределенность порождает серьезные противоречия и нуждается в устранении.
В отличие от предметов ведения полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц определены достаточно четко и образуют целостную систему. При условии реализации принципа паритетности в отношениях между уровнями публичной власти в вопросе обеспечения полномочий возможно обеспечить самостоятельность местного самоуправления. Содержание полномочий свидетельствует о наличии значительного числа вопросов, не свойственных природе самоуправления и относящихся к государственному уровню власти. Подобные функции могут возлагаться на муниципалитеты только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием.
Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъект-объектной структуры. Субъект компетентности определяется в научной литературе неоднозначно. В фундаментальном труде Б.М. Лазарева субъектами признаются либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица <18>. С указанным подходом сложно согласиться, поскольку из управленческих отношений оказывается исключено не только муниципальное образование, посредством которого определяются предметы ведения, но и местное сообщество. Выступая формой народовластия, местное самоуправление осуществляется в пределах определенной территории, население которой и является носителем муниципальной власти <19>. Н.С. Бондарь совершенно справедливо указывает на то, что "на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии" <20>.
--------------------------------
<18> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
<19> См.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 156.
<20> См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 67.

Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень публичной власти, самостоятельное политико-территориальное образование, при определении его компетенции следует исходить из социального, территориального, экономического состояния соответствующей территории. Соответственно, она должна определяться через компетенцию конкретного муниципального образования, особенности которого определяют все основные параметры содержания компетенции. При определении компетенции муниципального образования прежде всего следует исходить из численности его населения, демографической структуры, природно-географических и экономических ресурсов, а также объема финансовых средств, которыми может располагать данное муниципальное образование для реализации своей компетенции. Таким образом, основополагающим критерием выделения объема полномочий органов местного самоуправления должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов, не видимых с государственного уровня, - природных, человеческих, географических и пр. С позиций системного подхода большое значение имеет также адекватность организационной структуры (видов органов местного самоуправления, их внутреннего построения, численного состава, квалификации муниципальных служащих) объему и содержанию компетенции муниципального образования. Причем необходимо учитывать системность, взаимозависимость всех этих компонентов.
Местное самоуправление в качестве субъекта собственной компетенции можно определить как особый уровень публичного управления, наделенный властными полномочиями в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий непосредственно населением или органами местного самоуправления и должностными лицами в пределах муниципального образования. К сожалению, действующее законодательство сознательно отказывается от придания местному сообществу статуса полноправного субъекта управленческих отношений, предпочитая формально декларировать принцип самостоятельности данного уровня власти как формы народовластия. Начавшийся процесс переосмысления сложившейся ситуации не выходит за рамки научных исследований и носит скорее концептуальный, а не практический характер. Для разрешения существующих противоречий требуется системный пересмотр сложившихся властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации, предполагающей четкое распределение компетенций между тремя уровнями публичной власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением публичной собственности. Децентрализация существенно усилит сбалансированность уровней власти и повысит мотивацию на эффективное решение публичных дел органами местного самоуправления. Приоритетными направлениями политики государства должно стать снижение издержек управления, повышение сбалансированности административной системы.
Только в случае кардинального реформирования всей системы публичного управления на основе принципа разумной децентрализации власти возможно обеспечить действительную самостоятельность местного самоуправления в рамках собственной компетенции. Государственная вертикаль власти должна быть ограничена уровнем субъекта РФ, а на определенных территориях - уровнем района. Соответственно, местному самоуправлению в поселениях и городских округах должны быть даны гарантии реальной автономии. Таким образом, местное самоуправление в действительности отделяется от уровня государственной власти и приобретает свойства самостоятельного политико-социального феномена, реализующего интересы местного сообщества.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ