Проблемные аспекты предоставления земельных участков многодетным семьям (на основании практики прокурорского надзора прокуратуры Тамбовской области). Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ МНОГОДЕТНЫМ СЕМЬЯМ (НА ОСНОВАНИИ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПРОКУРАТУРЫ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

А.Ю. ГУЛЯГИН

В числе важных, приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры следует назвать осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и интересы несовершеннолетних, защиту материнства и детства. В контексте рассматриваемой проблематики важное значение имеет реализация установленной государственной гарантии - права на жилище и одна из важнейших составляющих реализации данного права - предоставление многодетным семьям земельных участков под строительство жилых домов.
Многоплановость, многоаспектность данной деятельности требуют от прокуроров и иных субъектов защиты институтов детства значительных усилий и глубокого профессионализма.
В 2022 г. прокурорами было выявлено 792 898 нарушений законов в сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних. При этом двумя годами ранее выявлялось 758 899 (2021 г.) и 688 049 (2020 г.) соответственно <1>. Очевидна тенденция к увеличению количества выявленных правонарушений. При этом в 2022 г. в целях устранения нарушений был принесен 71 291 протест, внесено 190 366 представлений, возбуждено 2 428 уголовных дел, а также предостережено 24 266 лиц о недопустимости нарушений закона <2>.
--------------------------------
<1> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2022 год: информационно-аналитическая записка / под общ. ред. И.М. Мацкевича. М., 2023. С. 89.
<2> Там же. С. 90.

Все это свидетельствует о серьезных усилиях, направленных на защиту и восстановление прав несовершеннолетних, со стороны органов прокуратуры.
Актуальность данной проблематики сложно переоценить. Так, в феврале 2023 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что "так называемый детский бюджет, или объем бюджетных расходов на поддержку семей, в России за последние годы вырос не на какие-то проценты - в разы. Он является самым быстрорастущим разделом главного финансового документа страны - бюджета, закона о бюджете" <3>.
--------------------------------
<3> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 21 февраля 2023 г. // Российская газета. 2023. 22 февраля.

Генеральный прокурор Российской Федерации И.В. Краснов подчеркнул, что "за последние годы объем бюджетных расходов и масштаб программ, нацеленных на повышение благосостояния российских семей, защиту прав несовершеннолетних, кратно возросли" <4>.
--------------------------------
<4> Доклад Генерального прокурора Российской Федерации в Совете Федерации "О состоянии законности и правопорядка в 2022 году и о проделанной работе по их укреплению" // СПС "КонсультантПлюс".

Органами прокуратуры за три последних года выявлено значительное количество нарушений жилищных прав несовершеннолетних: 27 542 нарушения в 2022 г., 34 104 нарушения и 29 922 нарушения в 2021 и 2020 г. соответственно <5>. И хотя наблюдается снижение количества выявленных в 2022 г. нарушений, "...проблемы в данной сфере сохраняют остроту и требуют выработки дополнительных мер для их решения..." <6>.
--------------------------------
<5> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2022 год. С. 89.
<6> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2022 год. С. 92.

Этот тезис подтверждается следующими данными: из 2 256 626 <7> многодетных семей, проживающих на территории Российской Федерации в 2022 г., 2 199 180 <8> состояли на учете в органах социальной защиты населения по различным основаниям, при этом 125 875 <9> многодетных семей состояли на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (один из основных критериев получения земельного участка), а улучшили свои жилищные условия всего 5 767 <10> семей, то есть примерно 4,5%, это при том, что в источнике приведенных данных нет разбивки о том, за счет чего произошло улучшение жилищных условий.
--------------------------------
<7> Данные Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей. Информация о количестве многодетных семей в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 января 2023 года по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. URL: http://komitet2-6.km.duma.gov.ru/upload/site8/document_news/028/489/817/7.1.1._Prilozhenie_Mintrud_Rossii_tablitsa_o_kolichestve_mnogodetnykh_semey.pdf (дата обращения: 30.08.2023).
<8> Там же.
<9> Данные Федеральной службы государственной статистики. URL: https:/rosstat.gov.ru/folder/13807 (дата обращения: 30.08.2023).
<10> Там же.

В свою очередь в Тамбовской области соотношение данных показателей в том же порядке, как и приведено выше, следующее: 10 082 семьи, 10 082, 832 семьи и 86 семей соответственно <11>.
--------------------------------
<11> Там же.

Как уже говорилось выше, важнейшим механизмом решения задачи обеспечения жилищем семей с детьми является предоставление многодетным семьям земельных участков.
В соответствии с федеральным законодательством многодетные семьи имеют право на однократное бесплатное получение в собственность земельных участков в равную долевую собственность всех членов семьи <12>.
--------------------------------
<12> См.: подп. 6 ст. 39.5, ст. 39.19 Земельного Кодекса РФ // Российская газета. 2023. 22 февраля.

Указанная правовая норма направлена на обеспечение улучшения жилищных условий многодетных семей (с тремя и более детьми) в рамках реализации комплекса соответствующих мер, предусмотренных Правительством Российской Федерации <13>.
--------------------------------
<13> Распоряжение Правительства РФ от 29 июня 2012 г. N 1119-р "Об утверждении комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей" // СПС "КонсультантПлюс".

Порядок, основания и иные условия предоставления гражданам земельного участка в собственность бесплатно регламентируются региональным законодательством.
В целях единообразного нормативного правового регулирования случаев и порядка бесплатного предоставления гражданам, имеющих трех и более детей, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков и практики их предоставления указанной категории граждан, для субъектов РФ разработаны соответствующие Методические рекомендации <14>.
--------------------------------
<14> Приказ Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. N 372 "Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем указанные рекомендации носят диспозитивный характер. Анализ регионального законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что особенности порядка предоставления данной категории граждан земельных участков весьма различны: предоставление гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для ведения садоводства, огородничества или дачного строительства, а также личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства <15>; установление критерия нуждаемости в жилых помещениях как условие получения земельного участка <16>; предоставление земельного участка первоначально в аренду, а после завершения строительства жилого дома - в собственность <17>; предоставление социальных выплат взамен предоставления земельного участка <18>.
--------------------------------
<15> Комментарий к главе V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ / Н.И. Воробьев, Л.В. Воробьева, В.А. Майборода, А.А. Томтосов. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС "КонсультантПлюс", 2022.
<16> Законы Республики Северная Осетия - Алания от 16 февраля 2012 г. N 3-РЗ "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Республики Северная Осетия - Алания", Алтайского края от 9 ноября 2015 г. N 98-З "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков", Липецкой области от 7 сентября 2011 г. N 552-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей" и др. // СПС "КонсультантПлюс".
<17> Закон Белгородской области от 8 ноября 2011 г. N 74 "О предоставлении земельных участков многодетным семьям" (в редакции от 05.04.2013, в настоящее время указанные положения утратили силу) // СПС "Гарант".
<18> Закон Тамбовской области от 5 декабря 2007 г. N 316-З "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области", Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 декабря 2020 г. N 43-п "О мерах по реализации государственной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Развитие жилищной сферы" // СПС "КонсультантПлюс".

В Тамбовской области правоотношения в сфере предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам бесплатно в собственность регулируются Законом Тамбовской области от 5 декабря 2007 г. N 316-З "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" (далее - Закон N 316-З) <19>.
--------------------------------
<19> Закон Тамбовской области от 5 декабря 2007 г. N 316-З "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области".

Прокуратурой Тамбовской области на систематической основе проводятся надзорные мероприятия по соблюдению прав многодетных семей на получение земельных участков, ежегодно выявляются нарушения при реализации указанной категории граждан их законного права в получении ими земельного участка, вырисовываются определенные проблемы, требующие однозначно законодательного вмешательства.
Самой важной проблемой является отсутствие необходимого количества свободных земель, в том числе сформированных земельных участков, находящихся в государственной собственности, что приводит к колоссальному количеству граждан, имеющих законное право в получении земельного участка бесплатно, но неспособных его реализовать.
К примеру, по состоянию на 1 августа 2023 г. только относительно г. Тамбова на учете граждан, имеющих право на бесплатное получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства, состояло 2 227 человек, при этом граждане указанной льготной категории состоят на учете с 2015 г.
По информации администрации г. Тамбова Тамбовской области, для решения данного вопроса необходимо дополнительно около 400 га земли. Кроме того, ежедневно в администрацию г. Тамбова поступает от 5 до 8 обращений от лиц, имеющих право на получение бесплатно такого земельного участка, то есть потребность в дополнительных территориях ежедневно возрастает в среднем на 0,5 га.
Однако в собственности субъекта Российской Федерации - Тамбовской области - в настоящее время отсутствуют земельные участки, свободные от прав и объектов недвижимого имущества, которые возможно передать в муниципальную собственность городского округа г. Тамбов для предоставления образуемых из них земельных участков в собственность бесплатно гражданам льготных категорий для индивидуального жилищного строительства.
Прокурорами выявляются факты бездействия органов местного самоуправления. Зачастую длительность предоставления земельных участков обусловлена волокитой при внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, продолжительного формирования земельных участков, несвоевременного подведения к ним инженерно-коммунальных сетей.
Так, в администрации г. Моршанска на учете на получение земельного участка состоят 177 многодетных семей, которые не могут быть обеспечены земельными участками из-за их отсутствия. Аналогичная ситуация на территории Моршанского района. Вместе с тем на территории города и района имеются земельные участки, на которых расположены ветхие аварийные, заброшенные, нежилые строения. При этом администрациями указанных муниципальных образований не принимаются в полном объеме меры по оформлению данного недвижимого имущества как выморочного в соответствии со ст. 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации <20> (далее - ГК РФ) и предоставлению в последующем земельных участков многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.
--------------------------------
<20> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

После вмешательства прокурора г. Мичуринска в марте 2023 г. дополнительно сформированы 9 земельных участков для предоставления многодетным семьям, тогда как в последние 8 лет лицам данной категории было предоставлено только 17 участков.
В ходе ранее проведенной проверки Уваровским межрайонным прокурором по аналогичным основаниям внесено представление в администрацию г. Уварово, по результатам рассмотрения которого приняты меры по формированию 25 земельных участков, которые предложены многодетным семьям.
О сложившейся ситуации в данной сфере правоотношений прокуратурой области в апреле 2023 г. проинформирован глава Тамбовской области, ему было предложено рассмотреть альтернативный способ предоставления данного вида социальной помощи в виде материальной компенсации.
По результатам рассмотрения данной информации 31 мая 2023 г. ст. 7 Закона N 316-З дополнена ч. 5 - 7, согласно которым стало возможно предоставление единовременной денежной выплаты в размере 150 000 руб. (земельный сертификат) и использовать ее на предусмотренные законом цели. Данные изменения вступили в силу с 1 июля 2023 г. и распространяются как на лиц, стоящих на учете, как до вступления их в силу, так и после.
Кроме того, ст. 13 Закона N 316-З устанавливает, что в случае получения гражданином единовременной денежной выплаты он снимается с соответствующего учета граждан, имеющих право на получение бесплатно в собственность земельного участка.
Оценивая в целом положительно приведенный выше механизм решения задачи обеспечения многодетных семей земельными участками для строительства жилья, следует заметить, что, возможно, сумма, обеспечивающая сертификат, должна формироваться исходя из реальной стоимости земельных участков с учетом региональных особенностей для большей эффективности и вовлеченности данного правового механизма в решение стоящих перед властью задач.
Однако же справедливости ради следует сказать о том, что случаи применения данного сертификата строго оговорены, изначально не нацелены на выкуп земельного участка полностью, а участвуют гораздо шире в реализации прав граждан.
Так, согласно ч. 6 ст. 7 вышеприведенного Закона единовременная денежная выплата предоставляется гражданам, имеющим трех и более детей, однократно на следующие цели: оплату первоначального взноса по ипотечным (жилищным) кредитам (займам) на приобретение жилого помещения или строительство жилого дома (части жилого дома) на территории Тамбовской области; погашение основной суммы долга по ипотечным (жилищным) кредитам (займам) на приобретение жилого помещения или строительство жилого дома (части жилого дома) на территории Тамбовской области; оплату по договору купли-продажи жилого помещения; оплату по договору участия в долевом строительстве жилого помещения; оплату по договору купли-продажи земельного участка для индивидуального жилищного строительства; оплату по договору строительного подряда на строительство жилого дома (части жилого дома).
При этом получение сертификата носит исключительно заявительный характер, кроме того, на момент принятия решения о получении данного сертификата гражданину в полном объеме доводятся правовые последствия его получения. Гражданин волен сам решить, получать ему этот сертификат или нет, а в случае отказа от его получения право на земельный участок не утрачивается.
По этому же пути в разное время пошли и другие регионы Российской Федерации общим количеством 37: Санкт-Петербург с суммой сертификата в 369 779 тыс. руб., Краснодарский край - 300 тыс. руб., Тульская область - 200 тыс. руб., Липецкая область - 200 тыс. руб., Кировская область - 130 тыс. руб. <21> и др., что в большой степени свидетельствует о реальности, эффективности данного механизма реализации прав граждан.
--------------------------------
<21> Закон Санкт-Петербурга от 10 мая 2016 г. N 240-42 "О внесении изменений в закон Санкт-Петербурга "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства гражданам, имеющим трех детей и более"; Закон Краснодарского края от 26 декабря 2014 г. N 3085-КЗ "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности"; Постановление администрации Краснодарского края от 20 декабря 2022 г. N 972 "Об утверждении порядка предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, компенсационной выплаты из бюджета Краснодарского края для погашения основного долга и уплаты процентов по жилищному кредиту, в том числе ипотечному жилищному кредиту, на приобретение жилого помещения, в том числе во вновь возводимых (возведенных) многоквартирных домах, или на строительство индивидуального жилого дома либо по кредиту на погашение ранее предоставленного жилищного кредита на приобретение жилого помещения, в том числе во вновь возводимых (возведенных) многоквартирных домах, или на строительство индивидуального жилого дома"; Постановление правительства Тульской области от 28 декабря 2019 г. N 678 "О мерах по реализации части 2 статьи 2 и статьи 6 - 2 Закона Тульской области от 21 декабря 2011 г. N 1708-ЗТО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей"; Постановление правительства Кировской области от 30 марта 2022 г. N 138-П "Об утверждении Порядка и условий предоставления единовременной денежной выплаты взамен предоставления земельного участка в собственность бесплатно" // СПС "Гарант".

В этой связи представляется необходимым на федеральном уровне ввести понятие "государственный земельный сертификат", размер которого приравнять к размеру государственного жилищного сертификата, предоставив гражданам самостоятельный выбор между получением земельного участка или "земельного сертификата" и реализацией его в оговоренных законом случаях.
Отдельного внимания заслуживают вопросы, возникающие при отказе в предоставлении земельного участка многодетным семьям в Тамбовском регионе (как уже обозначалось выше, порядок реализации права на земельный участок для многодетной семьи определяется региональным законодательством).
Законом Тамбовской области N 316-З <22> определены юридически значимые, влияющие на дальнейший результат реализации права как активные действия уполномоченного органа по уведомлению гражданина о предложении конкретного участка - отправление уведомления заказным письмом, что априори предполагает получение гражданином лично данного уведомления, а также ознакомление с его содержанием, активные действия гражданина - письменное заявление о согласии либо отказе от предложенного участка, так и пассивный отказ гражданина от предложенного участка - отсутствие письменного уведомления со стороны гражданина в адрес уполномоченного органа. Данные действия производятся в оговоренные законом сроки. При этом отказ от предложенного участка не влечет за собой прекращение права многодетной семьи на земельный участок со всеми вытекающим из этого последствиями - обязанностью уполномоченного органа и в дальнейшем предпринимать все предусмотренные законом меры к реализации прав отказавшейся ранее от участка многодетной семьи.
--------------------------------
<22> См.: ч. 15 - 17 ст. 7.1 Закона Тамбовской области от 5 декабря 2007 г. N 316-З (ред. от 31.07.2023) "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Сложившаяся правоприменительная практика реализации данных положений Закона N 316-З говорит об их жизнеспособности и эффективности, однако, на взгляд автора, требуют дополнительной проработки посвященные уважительности причин, послуживших основанием пропуска срока направления согласия с предложенным вариантом земельного участка, поскольку при наличии этих причин и их активное преодоление могло бы повлиять на окончательную в конкретной ситуации реализацию права гражданина, многодетной семьи предоставлением участка, который бы эту семью устраивал. В качестве уважительных причин могли бы быть приняты, к примеру, болезнь, срочная командировка гражданина, иные безотлагательные жизненные обстоятельства, не позволяющие ему лично уведомить заявлением уполномоченный орган о согласии либо отказе от предлагаемого земельного участка. При этом с учетом современных возможностей коммуникации уполномоченного органу не составит труда выяснить уважительность данных причин с последующим их документальным подтверждением.
В качестве контраргумента могло бы прозвучать мнение о большом количестве граждан, нуждающихся как в улучшении жилищных условий, так и в льготном предоставлении им земельных участков, среди которых согласно законодательству не только многодетные семьи (к примеру, в г. Тамбове очередь нуждающихся в предоставлении земельных участков составляет около 5 тыс. человек, из которых более 2 тыс. - это многодетные семьи), но в этом случае следует еще раз обратиться к данным статистики, которые говорят о небольшом, к сожалению, проценте реализации права за земельные участки.
Еще одной проблемой является следующее: в результате прокурорских проверок повсеместно выявляются факты необеспечения предоставляемых многодетным семьям земельных участков под индивидуальное жилищное строительство необходимой инженерной и транспортной инфраструктурой (Республика Карелия, Саха (Якутия), Красноярский, Ставропольский края, Калужская область, Кемеровская область - Кузбасс, Мурманская, Новосибирская, Омская, Ростовская, Томская области и др.) <23>. Тамбовская область не исключение.
--------------------------------
<23> Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 13 ноября 2019 г. N 41-10-2019/Ип17025-19 "Обзор практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере электроснабжения"; Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 ноября 2022 г. N 21/1-05-2022 "Обзор практики прокурорского надзора в сфере соблюдения жилищных и земельных прав многодетных семей"; Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. N 42-7-2022 "Обзор практики рассмотрения обращений, взятых Генеральным прокурором Российской Федерации под личный контроль, в прокуратурах субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа". Документы опубликованы не были.

К примеру, в Инжавинском районе семье, стоявшей в очереди на получение земельного участка с 24 апреля 2019 г., в 2022 г. земельный участок предоставлен без наличия жилищно-коммунальной инфраструктуры при наличии участков, обеспеченной такой инфраструктурой.
По результатам внесенного прокурором Инжавинского района представления администрацией Инжавинского поссовета многодетной семье предоставлен земельный участок, к которому подведены коммунальные сети, а также обеспечены земельными участками еще 30 многодетных семей.
По иску прокурора Ленинского района г. Тамбова решением суда от 26 апреля 2023 г. бездействие администрации города Тамбова по непринятию мер к организации работ по строительству объектов инженерной инфраструктуры (водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения) и автомобильных дорог местного значения на земельных участках в поселениях, расположенных в Тамбовском районе Тамбовской области (Челнавский сельсовет, микрорайон Мечта, микрорайон Тихий), признано незаконным, на орган местного самоуправления возложена обязанность организовать работы по строительству объектов инженерной инфраструктуры и автомобильных дорог местного значения на указанных земельных участках. Определением судебной коллегии по гражданским делам Тамбовского областного суда от 2 августа 2023 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Таким образом, правоприменительная практика говорит о важности рассматриваемой проблематики в целом и о значительной работе, проводимой в данном направлении органами прокуратуры.
В завершение необходимо сказать, что в результате правильно выстроенного взаимодействия между органами прокуратуры и органами власти региона, муниципальными образованиями порой удается изыскать дополнительные ресурсы для более активного предоставления многодетным семьям земельных участков, что выражается в увеличении бюджетных ассигнований на данные цели, изыскании непосредственно земли, изменении ее назначения и т.п. Однако окончательно разрешить проблемные вопросы еще только предстоит.

Литература

1. Комментарий к главе V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ / Н.И. Воробьев, Л.В. Воробьева, В.А. Майборода, А.А. Томтосов. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС "КонсультантПлюс", 2022.
2. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2022 год: информационно-аналитическая записка / под общей редакцией И.М. Мацкевича. Москва, 2023. 158 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ