Проблемные вопросы правового регулирования отношений, связанных с ведением садоводства на территории дачных поселков. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ВЕДЕНИЕМ САДОВОДСТВА НА ТЕРРИТОРИИ ДАЧНЫХ ПОСЕЛКОВ

С.В. ЛЬВОВА

Правительством РФ на основании Постановления от 19 мая 2022 г. N 901 создана Правительственная комиссия по вопросам развития садоводства и огородничества, одной из задач деятельности которой является задача по разработке основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 19 мая 2022 г. N 901 "О Правительственной комиссии по вопросам развития садоводства и огородничества" // СПС "КонсультантПлюс".

По мнению автора, основная проблема существующих дачных поселков закрытого типа заключается в том, что, несмотря на существование территорий садоводства, представляющих собой самостоятельные элементы планировочной структуры, что подтверждается данными ФИАС <2>, на территории таких поселков организация всех правоотношений с собственниками садовых участков строится не на основании положений Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3> (далее - Закон N 217-ФЗ), а на основании заключаемого в обязательном порядке с каждым собственником садового (дачного) земельного участка договора с управляющей коммерческой компанией, по которому садовод уплачивает произвольно установленную сумму сервисного сбора, а управляющие компании, созданные, как правило, собственниками исходного земельного участка или аффилированных с ними лицами, оказывают услуги по содержанию ЗУОН на территории садоводства, находящихся в долевой собственности отдельных граждан или даже нередко отдельно взятого гражданина, что не соответствует требованиям действующего законодательства и, как правило, не учитывается судами, которые не реализуют свое полномочие ex officio, на что уже ранее обращала внимание автор статьи <4>.
--------------------------------
<2> Федеральная информационная адресная система (ФИАС) - федеральная государственная информационная система, обеспечивающая формирование, ведение и использование государственного адресного реестра. URL: https://fias.nalog.ru/FiasInfo. (дата обращения: 23.01.2023).
<3> СПС "КонсультантПлюс".
<4> Львова С.В. Негационный иск как один из способов защиты прав собственника садового земельного участка // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 1. С. 61 - 70.

Практика оборота земельного участка, возникшего из земельных долей

Как известно, на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" <5> (далее - Указ N 323) стартовал первый этап аграрной реформы, в рамках которой бывшие члены колхозов и совхозов имели возможность бесплатно получить в собственность определенный объем земли (земельную долю), с одной стороны, а с другой стороны, создавался фонд перераспределения земель, в состав которого должны были включаться те земельные участки, которые не были бесплатно переданы членам колхозов и других государственных сельхозпредприятий <6>.
--------------------------------
<5> URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/670.
<6> Львова С.В. Дачные поселки: expressis verbis в законе для собственника исходного земельного участка // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 2(257). С. 65 - 74.

Принятый Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <7> (далее - Закон N 66-ФЗ) в абз. 1, 3 ст. 1 предусматривал ведение садоводства и дачного хозяйства на приобретенных (прим. авт.), а не только на предоставленных (прим. авт.) из фонда перераспределения земельных участках, что повлекло за собой настоящий бум по созданию дачных поселков закрытого типа на образованных из земельных долей участках сельхозназначения после принятия Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <8> (далее - Закон N 101-ФЗ), который в числе прочего установил правила оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (далее - земельные доли).
--------------------------------
<7> СПС "КонсультантПлюс".
<8> СПС "КонсультантПлюс".

Как указывалось ранее, садовые и дачные земельные участки могли оказаться в собственности конкретного лица не только через механизм предоставления из фонда перераспределения земель на основании положений Закона N 66-ФЗ, но и путем приобретения на основании гражданско-правового договора. Рынок диктовал необходимость включения в гражданский оборот земельных долей. Однако для того, чтобы земельный участок, образованный из земельной доли, мог быть использован для организации дачного поселка, необходимо было изменить его разрешенное использование, предусматривающее возможность дачного строительства. Реализовать эту задачу мог только собственник земельного участка через подачу соответствующего заявления в орган местного самоуправления, который, рассматривая данное заявление, обязан был провести публичные слушания и при положительном исходе вынести соответствующее постановление об изменении разрешенного использования конкретного земельного участка, являющееся в силу подп. 2 п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации <9> (далее - ГК РФ) основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей.
--------------------------------
<9> Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Правовой статус некоммерческих объединений садоводов

Из самого названия Закона N 66-ФЗ вытекало, что соответствующее юридическое лицо - садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение (далее - НО) - это центр правоотношений, ибо закон был именно об объединениях граждан, под которыми, как правильно указывал А.И. Бутовецкий, понималась не организационно-правовая форма юридического лица, а подчеркивалось конституционное право граждан на объединение <10>.
--------------------------------
<10> Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л. Комментарий к новому Закону "О ведении гражданами садоводства и огородничества" (постатейный). М.: Проспект, 2018. 256 с.

Существовавшая ранее практика <11> исходила из того, земельные участки предоставляются исключительно соответствующему НО, а Закон N 66-ФЗ предусматривал правило о регулировании отношений по ведению садоводства и дачного хозяйства, в том числе и на основании норм гражданского законодательства (ст. 3), которое устанавливало правило о возможности предоставления земельных участков их собственниками для иных лиц (ст. 264 ГК РФ).
--------------------------------
<11> Пункт 5 Обзора судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2013 г., утвержденного Президиумом ВС РФ 4 июня 2014 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, как указывалось ранее, после изменения разрешенного использования земельного участка, образованного из земельных долей, его собственники создавали на базе такого земельного участка, как правило, дачное некоммерческое партнерство (далее - ДНП), являвшееся самостоятельной формой дачных некоммерческих объединений на основании ст. 4 Закона N 66-ФЗ, и в соответствии с понятием, закрепленным в абз. 5 ст. 1 Закона N 66-ФЗ, представляющее собой некоммерческую организацию, учрежденную гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Учитывая, что ст. 32 ранее действовавшего Закона N 66-ФЗ (в первоначальной редакции) устанавливала правило о необходимости наличия проекта планировки и застройки (далее - ППиЗ) территории НО как необходимого документа для организации и застройки такой территории, а инициатором процедуры его подготовки и утверждения могло выступать исключительно само НО, то собственники исходного земельного участка, как правило, создавали соответствующее некоммерческое объединение, от имени которого инициировали процедуру подготовки и утверждения ППиЗ НО, которая осуществлялась в соответствии с положениями и требованиями градостроительного законодательства и предусматривала соблюдение ряда установленных законодателем процедур: обязательность обсуждения проекта на публичных слушаниях (ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации <12> (далее - ГрК РФ)); обязательность опубликования такого проекта в порядке, установленном Градостроительным кодексом (ч. 14 ст. 46 ГрК РФ); обязательность направления проекта планировки и застройки в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия (п. 8 ст. 15 ранее действовавшего Закона N 221-ФЗ <13>).
--------------------------------
<12> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<13> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Утратил силу // СПС "КонсультантПлюс".

ППиЗ НО выступал и до сих пор выступает чем-то вроде внутренней Конституции, ибо именно на основании этого документа не только определялись правила застройки соответствующей территории садоводства, но и устанавливалось разрешенное использование всех земельных участков, т.е. определялся их правовой режим, на что прямо указывается в п. 5 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <14>.
--------------------------------
<14> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

На основании ППиЗ НО осуществлялся раздел исходного земельного участка, изначально образованного из земельных долей. Однако на стадии постановки образованных земельных участков на кадастровый учет собственники, в нарушение п. 23 Требований <15>, вместе с межевым планом не представляли соответствующий ППиЗ НО, не представлял данный документ, как указывалось ранее, и соответствующий орган местного самоуправления в порядке информационного взаимодействия, что влекло за собой формирование недостоверных сведений в ЕГРН, все земельные участки значились в качестве дачных или садовых, сведения о наличии на соответствующей территории НО земельных участков общего пользования (далее - ЗУОП), а ныне ЗУОН, в ЕГРН отсутствовали и, как правило, отсутствуют до сих пор, что глобально нарушает права граждан, которые не могут реализовать свои права, установленные Законом N 217-ФЗ, и, в частности, право, гарантированное п. 5 ст. 25 Закона N 217-ФЗ о переходе к покупателю права на долю в имуществе общего пользования, если таковая принадлежала на праве собственности продавцу садового участка.
--------------------------------
<15> Приказ Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (вместе с Требованиями к подготовке межевого плана, в том числе особенностями подготовки межевого плана в отношении земельных участков, указанных в части 10 статьи 25 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"). Утратил силу // СПС "КонсультантПлюс".

И ранее действовавший Закон N 66-ФЗ, и ныне действующий Закон N 217-ФЗ устанавливал и устанавливает правовой статус собственника дачного (садового) земельного участка, подразделяя таких граждан на две группы: члены соответствующего НО и нечлены НО - по ранее действовавшему Закону N 66-ФЗ именовавшиеся гражданами, ведущими дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории соответствующего НО, а по ныне действующему Закону N 217-ФЗ - без участия в товариществе (далее - садоводы).
Однако в отличие от ранее действовавшего Закона N 66-ФЗ, который в качестве основания для пользования имуществом общего пользования на территории НО устанавливал договор с соответствующим НО, ныне действующий Закон N 217-ФЗ установил это право пользования для садоводов на основании Закона (п. 2 ст. 5 Закона N 217-ФЗ), а вместо арендной платы, устанавливаемой на основании заключаемого договора с соответствующим НО по ранее действовавшему Закону N 66-ФЗ, ныне действующий Закон N 217-ФЗ установил для садоводов обязанность участвовать в содержании общего имущества в том же порядке, как это установлено и для членов соответствующего товарищества (п. 3 ст. 5 Закона N 217-ФЗ), т.е. на основании решения общего собрания с участием садоводов, одобривших приходно-расходную смету товарищества и финансово-экономическое обоснование конкретной суммы взноса для членов товарищества (ч. 8 ст. 14 Закона N 217-ФЗ), которая равняется плате садоводов. При этом императивным указанием законодателя прекращено существование договорных правоотношений между садоводами и соответствующими товариществами (ч. 17 ст. 54 Закона N 217-ФЗ).
Если в соответствии с положениями ранее действовавшего Закона N 66-ФЗ НО рассматривалось с позиций собственника или владельца земельного участка, используемого в качестве имущества общего пользования, так как соответствующая территория садоводства формировалась как территория соответствующего НО, то с 1 февраля 2019 г. позиция законодателя изменилась. Соответствующее товарищество рассматривается правопорядком в качестве управляющего имуществом общего пользования, которое, как вытекает из положений ст. 7 Закона N 217-ФЗ, должно находиться во владении или пользовании граждан.

Императивные правила законодательства для правоотношений в сфере садоводства

Как указывалось ранее, с 1 января 2019 г. вступил в силу Закон N 217-ФЗ, ч. 1 ст. 1 которого установлен предмет его регулирования - отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, старт которых, как вытекает из п. 4 ч. 1 ст. 8 ГК РФ, запускается с момента приобретения садового земельного участка, понятие которого дается в п. 1 ст. 3 Закона N 217-ФЗ. Именно с момента государственной регистрации прав на садовый участок его собственник приобретает комплекс прав и обязанностей в соответствии с Законом N 217-ФЗ, основополагающими среди которых является право на бесплатный и беспрепятственный проход и проезд к своему садовому участку (ч. 5 ст. 24 Закона N 217-ФЗ), право пользования имуществом общего пользования, расположенного в границах территории садоводства (ч. 2 ст. 5 Закона N 217-ФЗ) и корреспондирующая с вышеуказанными правами обязанность по содержанию имущества общего пользования (ч. 3 ст. 5 Закона N 217-ФЗ), понятие которого раскрывается в п. 5 ст. 3 Закона N 217-ФЗ.
При этом обращает на себя внимание тот факт, что, как справедливо указывает Е.И. Ефимова, в новом Законе N 217-ФЗ законодатель исключил применяемое ранее в Законе N 66-ФЗ применительно к формулированию понятия садового или дачного участка указание на его "предоставленность или приобретенность" <16>, что означает только одно - не важны истоки приобретения права собственности на садовый участок, важен его правовой режим и расположенность на территории ведения садоводства, понятие которой тоже претерпело существенные изменения.
--------------------------------
<16> Ефимова Е.И. Федеральный закон о садоводстве и огородничестве граждан для собственных нужд: предыстория, новации, оценки // Экологическое право. 2019. N 2. С. 5 - 9.

В последней редакции Закона N 217-ФЗ под территорией ведения садоводства понимается элемент планировочной структуры, что согласуется с п. 5 приложения к Приказу Минстроя России N 738/пр <17>, в отличие от ранее действовавшего понятия территории в привязке к "товариществу", что, как правильно отмечает А.И. Бутовецкий, свидетельствовало о неудачности формулирования, являлось неправильным, ибо товариществу как юридическому лицу несвойственны такие характеристики, как "территория" или "границы" <18>.
--------------------------------
<17> Приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 г. N 738/пр "Об утверждении видов элементов планировочной структуры" // СПС "КонсультантПлюс".
<18> Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: Монография. М.: Спутник+, 2014. С. 110 - 113.

Соответственно, с момента приобретения садового участка, что должно быть подтверждено выпиской из ЕГРН, его собственник становится субъектом правоотношений на территории ведения садоводства, факт существования чего подтверждается соответствующей выпиской из ФИАС, получить которую совершенно бесплатно может любое лицо. И именно с этого момента у собственника садового участка возникает обязанность по содержанию имущества общего пользования, в том числе и ЗУОН, понятие которых дается в п. 5, 6 ст. 3 Закона N 217-ФЗ, основополагающими признаками которых, как справедливо указывает А.И. Бутовецкий, являются предназначенность для удовлетворения потребностей садоводов и нахождение в границах территории садоводства <19>.
--------------------------------
<19> Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л. Комментарий к новому Закону "О ведении гражданами садоводства и огородничества" (постатейный). М.: Проспект, 2018. 256 с.

Один из основных актуальных проблемных вопросов на территории дачных поселков

Как указывалось ранее, после аграрной реформы 90-х в гражданский оборот хлынули земельные доли, скупкой которых занимались предприимчивые граждане. Кто-то занимался перепродажей, а кто-то сам выступал инициатором создания дачных поселков.
Автор на основании анализа реестровых дел по делам, находящимся в ее адвокатском производстве, может однозначно утверждать о наличии серьезных проблем в обозначенной Правительством РФ сфере садоводства <20> не только на уровне пробелов в правовом регулировании, но и на уровне правоприменения, где государственные органы и суды отказывают садоводам в судебной защите, о чем свидетельствует в том числе и адвокатская практика автора.
--------------------------------
<20> Постановление Правительства РФ от 19 мая 2022 г. N 901 "О Правительственной комиссии по вопросам развития садоводства и огородничества" // СПС "КонсультантПлюс".

С учетом изложенного представляется необходимым обозначить основную проблему, которую необходимо решать Правительственной комиссии в первоочередном порядке, которая видится автору в следующем.
Несмотря на императивно установленное правило формирования с 1 января 2019 г. всех правоотношений на территории садоводства на основании Закона N 217-ФЗ (подп. 1 п. 1 ст. 8 ГК РФ, ст. 1, 2 Закона N 217-ФЗ), что блокирует применение положений ст. 421 ГК РФ о свободе договора, в реальной жизни дачных поселков существует практика организации правоотношений с садоводами через посредничество созданного ранее на основании положений Закона N 66-ФЗ НО, как правило, ДНП, которое, выступая арендатором ЗУОН, в дальнейшем передает такие ЗУОН в субаренду коммерческой организации, учредителями которой, как правило, выступают собственники ЗУОН. Установление на территории садоводства правил об обязательности заключения каждым новым собственником садового участка с конкретной коммерческой организацией договора, по которому садовод обязан вносить произвольно установленную сумму сервисного сбора за содержание общего имущества не на расчетный счет ДНП, как это предусмотрено Законом N 217-ФЗ, а на счет или в кассу конкретной коммерческой организации, свидетельствует о реализации механизма обхода закона, рассматриваемого на основании ст. 10 ГК РФ в качестве одного из способов злоупотребления правом. Фактически садоводы из правоотношений, права и обязанности сторон в которых устанавливаются законом, т.е. положениями Закона N 217-ФЗ, переведены в относительные правоотношения на основании подлежащего заключению в обязательном порядке договора. При этом следует отметить, что действующая судебная практика поощряет существование данной незаконной схемы. Достаточно обратить внимание на Определение Судебной коллегии по гражданским делам Мособлсуда <21>, которым было отменено решение Щелковского городского суда по делу N 201648/2021 по иску садовода о признании договора, заключенного между ним и ООО "Комтех-Д", недействительным <22>. Фактически судом первой инстанции было установлено, что с истцом оспариваемый им договор возмездного оказания услуг на землях общего пользования был заключен с исполнителем, одним из учредителей которого выступала продавец приобретаемого садового участка, до момента заключения договора купли-продажи. Однако суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, счел возможным применить положения ст. 421 ГК РФ о свободе договора, что в данной ситуации, по мнению автора, недопустимо.
--------------------------------
<21> Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 7 сентября 2022 г. по делу N 33-28253/2022. URL: https://oblsud-mo.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=6799669&delo_id=5&new=5&text_number=1 (дата обращения: 23.01.2023).
<22> Решение Щелковского городского суда по делу N 201648/2021. URL: https://shelkovo--mo.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=506138209&case_uid=481d757b-725e-4c16-97f8-45f4b0f2daf0&delo_id=1540005 (дата обращения: 23.01.2023).

Таким образом, одним из основных вопросов, который необходимо решить, - это ликвидация порочной практики бизнес-моделей в правоотношениях с садоводами на территории садоводств, и у законодателя есть все возможные рычаги для этого.

Литература

1. Александрова М.А. Заключение кафедры гражданского права СПбГУ на проект изменений раздела о вещных правах ГК РФ / М.А. Александрова, С.А. Громов, Т.С. Краснова [и др.] // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2020. N 7. С. 62 - 111.
2. Бутовецкий А.И. Комментарий к новому Закону "О ведении гражданами садоводства и огородничества" (постатейный) / А.И., Бутовецкий Е.Л. Ковалева. Москва: Проспект, 2018. 256 с.
3. Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: Монография / А.И. Бутовецкий. Москва: Спутник+, 2014. 175 с.
4. Ефимова Е.И. Федеральный закон о садоводстве и огородничестве граждан для собственных нужд: предыстория, новации, оценки / Е.И. Ефимова // Экологическое право. 2019. N 2. С. 5 - 9.
5. Львова С.В. Дачные поселки: expressis verbis в законе для собственника исходного земельного участка / С.В. Львова // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 2(257). С. 65 - 74.
6. Львова С.В. Негационный иск как один из способов защиты прав собственника садового земельного участка / С.В. Львова // Имущественные отношения в Российской Федерации 2023. N 1. С. 61 - 70.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ