Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Жилищное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ДЕТЕЙ-СИРОТ ПОД КОНТРОЛЕМ ГОСУДАРСТВА
Е. НЕГАНОВА
Проблема нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), не решается десятилетиями. Об этом свидетельствуют материалы прокурорских проверок и судебной практики. Будучи президентом, Д. Медведев поручил Правительству РФ подготовить поправки в законодательстве, которые должны были изменить ситуацию с обеспечением выпускников детских домов квартирами к лучшему. Рассмотрим, какие законодательные меры за это время были приняты и как они повлияли на решение указанной проблемы.
Детям-сиротам гарантируется три основных жилищных права:
- на предоставление жилья;
- на сохранность жилого помещения;
- на реализацию конституционного принципа невозможности произвольной утраты права на жилье.
На сегодняшний день можно констатировать, что в законодательстве закреплен единый подход к реализации механизма обеспечения жильем детей-сирот, а также усовершенствована система финансирования мероприятий по обеспечению жильем (обязывающая соответствующие органы использовать часть бюджетных средств именно на цели обеспечения жильем сирот и активизировать работу в направлении привлечения дополнительных финансовых средств на эти цели). Это вроде бы должно способствовать сокращению нарушений основных жилищных прав детей-сирот.
Вместе с тем существуют и факторы, не способствующие сокращению подобных нарушений. Так, ответственность за предоставление сиротам жилого помещения, непригодного для проживания, и за несоблюдение порядка предоставления им жилья отсутствует. Кроме того, в последнее время прокурорский надзор в данной сфере усилился, а значит, количество выявляемых нарушений может даже увеличиться.
Рассмотрим законодательную базу, направленную на обеспечение жильем детей-сирот.
Разработанный Правительством РФ и вступивший в силу с 01.01.2013 Федеральный закон от 29.02.2012 N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" внес изменения и дополнения в ряд федеральных законов по вопросам предоставления жилья детям-сиротам, жилищного контроля, а также дал стимул для преобразования регионального законодательства. При этом законодатель выразил уверенность <1>, что предложенные изменения позволят исключить массовые случаи обращения детей-сирот в суд за защитой своих прав. Правоведы (Г. Шешко <2>, А. Тарасова <3>, С. Карибян <4>, О. Лазаренкова <5>, О. Подласенко <6>, М. Рахвалова <7> и др.) уже оценили законодательные новеллы; частично осуществлен анализ региональной практики (К. Плехотко <8> и др.).
--------------------------------
<1> Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
<2> Шешко Г. Жилищное законодательство. Проблемы и перспективы его совершенствования // Жилищное право. 2012. N 12.
<3> Тарасова А. Новая модель жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа // Административное право. 2013. N 2.
<4> Карибян О.С. Правовые проблемы обеспечения жильем детей-сирот // Вопросы ювенальной юстиции. 2014. N 1.
<5> Лазаренкова О.И. Новеллы законодательства об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот: шаг вперед, два шага назад // Российская юстиция. 2014. N 12.
<6> Подласенко О.А. Надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение // Законность. 2014. N 7.
<7> Рахвалова М.Н. Решит ли изменение законодательства проблему обеспечения жилыми помещениями детей-сирот? // Семейное и жилищное право. 2014. N 5.
<8> Плехотко К.К. Практика обеспечения лиц, оставшихся без попечения родителей, жилищем в отдельных субъектах РФ // Семейное и жилищное право. 2013. N 2.
Действительно, некоторые из новелл двухлетней давности должны изменить ситуацию к лучшему, создав условия для сокращения отдельных видов нарушений жилищных прав детей-сирот уже в краткосрочный период (в науке прогнозирования он составляет 5 лет). Однако некоторые авторы (О. Лазаренкова, О. Подласенко, М. Рахвалова) не без основания оценили законодательные новеллы преимущественно негативно с точки зрения обеспечения жильем детей-сирот. Тем не менее отрицание положительных сторон законодательных новелл может свидетельствовать о поверхностном либо предвзятом исследовании проблемы либо о нежелании видеть перспективы претворения в жизнь на всех уровнях государственного устройства новых законодательных предписаний, реализация которых может улучшить ситуацию в рассматриваемой сфере.
Отметим, что "виды нарушений жилищных прав детей-сирот" в данном контексте - это любые действия (бездействие) уполномоченных должностных лиц (органов), способствующие невозможности реализации детьми-сиротами дополнительных гарантий на жилое помещение, а также произвольной утрате ими права на жилье.
Нельзя согласиться с мнением о том, что о многочисленных нарушениях в этой сфере написано достаточно <9>. На наш взгляд, нарушение жилищных прав детей-сирот как социальное явление, а также как категория науки и практики прокурорского надзора требует осмысления с учетом современных реалий.
--------------------------------
<9> Рахвалова М.Н. Указ. соч.
Рассмотрим, благодаря чему должны сократиться нарушения жилищных прав детей-сирот.
1. Закреплен единообразный порядок для всех регионов. Существенные положения о порядке обеспечения жильем детей-сирот теперь установлены на федеральном уровне. Это новая ред. ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", которая закрепила основу правопорядка в этой сфере. В соответствии с прежней редакцией данной статьи на федеральном уровне отсутствовал такой единообразный порядок для всех регионов, что способствовало многочисленным грубым нарушениям.
Значительным является тот факт, что в определенной степени устранена имевшая ранее место фрагментарность действующего законодательства об обеспечении жильем детей-сирот. Законодателем к решению проблемы был применен целостный подход: наиболее существенные единые для всей территории страны правила обеспечения жильем детей-сирот закреплены в федеральном законе, и одновременно четко определен круг общественных отношений, который должен быть урегулирован на уровне субъектов РФ.
Законодатель выделил пять вопросов, по которым в каждом субъекте РФ обязательно должны быть приняты нормативно-правовые акты. Одним из этих вопросов является порядок предоставления жилого помещения (абз. 1 п. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ). Ранее отсутствие обязанности у законодательных органов субъектов РФ обеспечить в регионе наличие нормативного правового акта о порядке предоставления жилья сиротам влекло грубые нарушения прав сирот, например связанные с невозможностью использования в полном объеме предусмотренных в бюджете области средств на приобретение им жилья.
В связи с этим уже более полутора лет наблюдается чрезмерно активная законотворческая деятельность в субъектах РФ, в том числе и на уровне муниципальных образований (по некоторым моментам получившая оценку в периодике <10>), в результате которой региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с новыми федеральными законами путем разработки и принятия в каждом субъекте РФ соответствующих нормативных правовых актов, а при их наличии - путем приведения норм в соответствие с федеральными. В итоге должны сократиться нарушения, связанные с применением нормативных актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству, ущемляющих жилищные права и законные интересы детей-сирот. Так, прокурором выявлено нарушение о несоответствии федеральному и региональному законодательству порядка обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, утвержденного постановлением главы администрации муниципального образования.
--------------------------------
<10> Харламова М.Л. Проблемы правового регулирования жилищных прав детей-сирот // Образование и право. 2013. N 10 (50).
Кроме этого, выделено два вопроса, по которым нормативно-правовые акты в регионах могут быть приняты на усмотрение государственных органов субъектов РФ, к одному из которых относятся дополнительные к федеральным обстоятельства невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях (подп. 4 п. 4 ст. 8 Закона N 159-ФЗ). Делая тем самым открытым данный список, законодатель предусмотрел возможность реализации ребенком-сиротой дополнительных прав на жилое помещение и в не предусмотренных законом ситуациях, требующих государственной защиты прав ребенка, что также заслуживает одобрения с точки зрения укрепления правопорядка.
2. Право сирот на получение жилого помещения теперь сохраняется до фактического обеспечения жильем. Прокурорская практика свидетельствует о том, дети-сироты могут состоять на учете довольно долго, в том числе и после достижения совершеннолетия (когда сироте уже более 30 лет) <11>. Теперь в Законе четко констатируется, что право на получение жилого помещения сохраняется до фактического обеспечения жильем (п. 9 ст. 8 Закона N 159-ФЗ). В результате этого должны быть сведены к минимуму нарушения, согласно которым дети-сироты признаются утратившими право на получение жилья на основании, не связанном с удовлетворением жилищных потребностей.
--------------------------------
<11> Прокуратура отстояла жилищные права девушки, оставшейся без попечения родителей. URL: http://www.prokuratura.ur.ru/news.php?id=8798.
3. Минимизирована возможность возникновения виктимной ситуации. Сейчас жилое помещение могут получить только лица, достигшие совершеннолетия, либо несовершеннолетние, приобретшие полную дееспособность (п. 1 ст. 8 Закона N 159-ФЗ). Ранее не был оговорен данный возраст - жилье предоставлялось по окончании нахождения лица в соответствующем учреждении. В результате его могли получить и несовершеннолетние, не приобретшие полной дееспособности, то есть интеллектуально и психологически незрелые личности, что создавало для них виктимную ситуацию, при которой можно было легко мошенническими действиями завладеть их вновь приобретенным жильем и т.п. А в результате рассматриваемых законодательных преобразований должно сократиться количество фактов мошеннических действий с жильем несовершеннолетних, являвшихся следствием описанного виктимного фактора (ст. 159 УК РФ).
4. Теперь жилье сирот как вид помещений специализированного жилищного фонда подлежит госучету. После описанных законодательных изменений жилое помещение, предоставляемое сиротам как вид помещений специализированного жилищного фонда, подлежит обязательному государственному учету в порядке, определенном Правительством РФ, а органом исполнительной власти осуществляется мониторинг его использования, обеспечение его сохранности (ч. ч. 5 и 6 ст. 19 ЖК РФ). В результате этого должны сократиться как видовые, так и количественные показатели грубых нарушений жилищных прав детей-сирот по утрате права на жилье, утрате жилого помещения. Ранее подобный госучет жилых помещений детей-сирот отсутствовал, а, как известно, что не учитывается, то и теряется.
5. Положено начало централизованному контролю за охраной жилья детей-сирот. Согласно ранее действовавшему законодательству контроль за охраной жилья детей-сирот на уровне субъектов РФ и муниципальных образований фактически отсутствовал. Отсутствовал единый для всей территории России подход и к осуществлению контроля за сохранностью жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами, в период их пребывания в соответствующем учреждении и т.п. Более того, законодательное регулирование данного вопроса имело место не во всех субъектах РФ, при этом на территории одного региона оно могло иметь место лишь в некоторых муниципальных образованиях. Все это способствовало приведению жилых помещений детей-сирот в непригодное для проживания состояние. Так, прокурор установил, что в ряде муниципальных образований не созданы органы муниципального жилищного контроля <12>.
--------------------------------
<12> Новости прокуратуры Калининградской области. 26.03.2014. URL: http://www.prokuratura39.ru/archive/item/3883-prokuratura-nesterovskogo-rayona-vyiyavila-narushenie-trebovaniy-zakonodatelstva-pri-realizatsii-organami-mestnogo-samoupravleniya-polnomochiy-po-osuschestvleniyu-munitsipalnogo-zhilischnogo-kontrolya.html.
Теперь контроль за охраной жилья детей-сирот осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ (п. 2 ст. 8 Закона N 159-ФЗ). В результате применения данной нормы уполномоченными органами должны сократиться следующие нарушения, связанные с отсутствием должного контроля за жильем детей-сирот: отсутствие контроля своевременной оплаты коммунальных услуг за жилое помещение, закрепленное за ребенком-сиротой, во время его пребывания в соответствующем учреждении <13>; допущение умышленного приведения жилья, закрепленного за ребенком-сиротой, в состояние, непригодное для проживания; непроведение капитального ремонта закрепленного за ребенком-сиротой жилья, что исключало возможность его использования по прямому назначению; неосвобождение детей-сирот от оплаты долга по квартплате за закрепленное за ними жилье, образовавшегося в период их пребывания в соответствующем учреждении, и др. Так, по наступлению совершеннолетия сирота не смог воспользоваться принадлежащим ему жильем, потому что администрацией города его квартира была сдана внаем, и лишь после вмешательства прокуратуры договор найма был расторгнут, а жилое помещение освобождено <14>.
--------------------------------
<13> Проблеме уделила внимание М.Л. Огурцова. См.: Огурцова М.Л. Плата за принадлежащее детям-сиротам жилое помещение и коммунальные услуги // Адвокат. 2014. N 6.
<14> В Тюмени выявлены нарушения жилищных прав сирот. URL: http://www.rfdeti.ru/display.php?id=576.
6. Система финансирования мероприятий по обеспечению жильем детей-сирот стала прозрачней. Новые положения, закрепленные Законом N 15-ФЗ в подп. 14.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", делают систему финансирования мероприятий по обеспечению жильем сирот более прозрачной. Теперь в бюджетах субъектов России обязательно должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств субъекта РФ в соответствии со ст. 8 Закона N 159-ФЗ, ведь ранее в бюджетах некоторых регионов они не предусматривались. Например, в Иркутской области из-за отсутствия регионального правового регулирования в течение нескольких лет в законах о бюджетах области не предусматривались расходные обязательства на цели финансирования мероприятий по обеспечению жильем детей-сирот в соответствии с требованиями Закона N 159-ФЗ.
Более того, отсутствие указанных бюджетных ассигнований лишает регион права на получение субсидий из федерального бюджета на цели предоставления жилья сиротам (п. 9 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1203). При наличии в регионе сирот, которые длительное время не могли получить жилье, описанная ситуация свидетельствует о том, что соответствующими органами используются не все предоставленные им дополнительные возможности обеспечения жильем детей-сирот.
Существует мнение, что законодательные преобразования не изменят ситуации к лучшему <15> - финансирование катастрофически маленькое <16>. Но порой это оправдание бездействия должностных лиц, не использующих доступные законные возможности для привлечения денежных средств (в том числе и дополнительных!) на приобретение жилья сиротам.
--------------------------------
<15> Лазаренкова О.И. Указ. соч.
<16> Подласенко О.А. Указ. соч.; Карибян О.С. Указ. соч.
К сожалению, к увеличению нарушений жилищных прав детей-сирот могут привести и недостатки модернизации законов. Например, отсутствие административной ответственности за предоставление сиротам жилого помещения, непригодного для проживания, за несоблюдение порядка предоставления жилья. Ведь, как свидетельствует опыт правоприменения, чтобы закон начал действовать, недостаточно декларативного провозглашения права сироты на получение благоустроенного жилья, а также закрепления единого для всей территории России порядка предоставления жилья сиротам. Необходимо также закрепить соответствующие санкции за несоблюдение закона.
* * *
Таким образом, законодательной модернизацией устранена возможность существования разных подходов к осуществлению механизма обеспечения жильем детей-сирот.
Система финансирования мероприятий по обеспечению жильем стала более прозрачной. Она обязывает административно-распорядительные органы использовать часть бюджетных средств именно на цели обеспечения жильем сирот, не позволяя пренебрегать их интересами, и активизировать работу в направлении привлечения дополнительных финансовых средств на эти цели.
Благодаря этому должны сократиться нарушения основных жилищных прав детей-сирот. Изложенное не означает, что должно сократиться общее количество нарушений, выявляемых контрольными и надзорными органами (в том числе и прокурорами), так как с учетом поставленных перед прокурорами первоочередных задач при осуществлении надзора за исполнением федерального законодательства <17> в этом направлении усилен прокурорский надзор, нацеливающий на интенсивное выявление нарушений жилищных прав детей-сирот и восстановление законности и правопорядка.
--------------------------------
<17> Паламарчук А.В. Новые подходы к организации прокурорского надзора позволили улучшить состояние законности в стране (интервью с начальником Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.В. Паламарчуком) // Прокурор. 2012. N 4.
При этом сокращение видов нарушений как один из показателей состояния законности самостоятельно не может свидетельствовать об улучшении ситуации в целом в сфере обеспечения жильем детей-сирот. Увеличению совершаемых нарушений жилищных прав детей-сирот могут способствовать и недостатки модернизации законов. Например, отсутствие административной ответственности за предоставление сиротам жилого помещения, непригодного для проживания, за несоблюдение порядка предоставления жилья. Устранение этих недостатков должно стать предметом дальнейшей законотворческой деятельности.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Жилищное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.