Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Жилищное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УЧАСТНИКА ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ
С.И. СУСЛОВА
Участие органа местного самоуправления в жилищных отношениях можно рассматривать с нескольких сторон. Во-первых, орган местного самоуправления, являясь собственником жилых помещений, вступает в отношения по предоставлению жилых помещений гражданам. Во-вторых, на органы местного самоуправления возложены обязанности по согласованию определенных действий управомоченных лиц с жилыми помещениями, являющиеся следствием установленных публичным правом пределов субъективных прав на занимаемые ими жилые помещения (в частности, по переустройству и перепланировке). В-третьих, орган местного самоуправления наделен правом издавать нормативно-правовые акты в области жилищных отношений.
Каждое из названных направлений участия органа местного самоуправления в жилищных отношениях может представлять самостоятельный интерес для исследования. В этой связи в рамках данной работы будут затронуты лишь некоторые, наиболее актуальные и спорные вопросы.
Предоставление жилых помещений по договорам социального найма - наиболее распространенный способ участия органа местного самоуправления в жилищных отношениях. После принятия ЖК РФ самая сильная критика коснулась ситуации, связанной с тем, что предоставление жилых помещений по договору социального найма было практически полностью передано на уровень органов местного самоуправления. Справедливыми в связи с этим выглядят утверждения о том, что необходимо пересмотреть положения жилищного законодательства в части разграничения обязанностей между государством и органами местного самоуправления по предоставлению жилых помещений социального назначения <1>. Однако изменять свой подход к данному вопросу законодатель не собирается. Вполне четко по этому поводу высказался и Конституционный Суд в одном из своих определений, прямо указав, что статьи ЖК РФ, в которых содержатся положения о предоставлении жилых помещений гражданам, закрепляют только гарантии реализации их (граждан) жилищных прав и не возлагают каких-либо дополнительных обязанностей на орган местного самоуправления. Помимо этого, ст. 135 - 138 Бюджетного кодекса РФ в части бюджетных трансфертов вполне достаточно для констатации факта конституционности положений жилищного законодательства в данном вопросе <2>. Соответственно такая трактовка позволяет утверждать, что отсутствие наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и передачи необходимых финансовых средств никаким образом не затрагивает имущественное положение муниципальных образований и не ограничивает их в решении вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> Литовкин В.Н. Реформа ЖКХ не то что не дошла до середины - ее практически не видно // Жилищное право. 2009. N 6. С. 8.
<2> Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Благовещенска Амурской области на нарушение конституционных прав местного самоуправления пунктом 3 части 2 и частью 3 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации и частью третьей статьи 1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации": Определение Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2009 г. N 1563-О-О (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс" (дата просмотра: 20.10.2010).
Подобную государственную политику трудно признать продуманной и обоснованной с точки зрения провозглашения России социальным государством, хотя, вероятно, она вполне объяснима с точки зрения экономической составляющей.
Следующий вопрос, который следует затронуть, связан с возможностью для органов местного самоуправления сдавать жилые помещения по договорам коммерческого найма <3>. Обсуждению этой проблемы не уделяется должного внимания в юридической литературе, хотя многие представители органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления видят в создании данного фонда основной путь решения жилищных проблем в регионе. Исследуя данный вопрос, коснемся некоторых важных моментов.
--------------------------------
<3> Данный термин не используется законодателем, но в силу его устоявшегося применения в доктрине позволим себе его употребление по тексту работы.
Во-первых, ЖК РФ, принципиально допуская предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору коммерческого найма, в то же время практически не содержит норм, регулирующих данные вопросы. Фактически весь объем законодательного регулирования сводится к двум статьям. Одна из них, а именно ст. 2 ЖК РФ, подтверждает саму возможность предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда внаем на возмездных началах. В точности там сказано следующее: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: "3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или по договорам найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда". Вторая - ст. 156 ЖК РФ посвящена вопросам определения платы за жилое помещение, где фактически так же, как и в предыдущей норме, только констатируется возможность заключения такого договора и регулируется вопрос об определении его цены.
Во-вторых, в отличие от жилищного законодательства законодательство, регулирующее вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, не содержит дозволения предоставлять жилые помещения по договорам коммерческого найма, что позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления не наделены правом использовать муниципальный жилищный фонд для коммерческого использования (ст. 14, 16, 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.) <4>.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Наличие такой правовой неопределенности не должно иметь места. Для упорядочивания данных отношений достаточно внести изменения в п. 6 ст. 14, 16 ФЗ и дополнить: "...а также жилищный фонд коммерческого использования для проживания лиц на основании договора найма в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством".
В-третьих, практическая необходимость в правовом регулировании данного вопроса стимулирует к разработке соответствующих положений о внесении изменений в действующее законодательство. В соответствии с ними предлагается по крайней мере закрепить в ЖК РФ отдельную статью, посвященную жилищному фонду коммерческого использования <5>, что следует только приветствовать. Необходимость подобных изменений обосновывалась ранее и нами <6>. Вызывает озабоченность лишь факт того, что данные предложения остаются на уровне законопроектов.
--------------------------------
<5> О внесении изменения в статью 19 Жилищного кодекса Российской Федерации: проект Федерального закона N 394714-4 (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс" (дата просмотра: 21.10.2010).
<6> Суслова С.И. Доходные дома или жилые помещения, предоставляемые по договору найма в государственном и муниципальном жилищном фонде // Жилищное право. 2008. N 5. С. 38 - 44.
В-четвертых, отсутствие концептуальных подходов к предоставлению жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору коммерческого найма в законодательстве и доктрине позволяет допустить на данном этапе два направления. Первый - это установить возможность для органов местного самоуправления предоставлять такие помещения с целью получения доходов. В этом случае не требуется особого инструментария жилищного законодательства и вполне достаточно главы 35 ГК РФ. Второй - это использование подобных договоров для решения жилищных проблем граждан, в частности и тех, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, но не относятся к категории малоимущих.
Именно при выборе второго из обозначенных направлений следует говорить о целесообразности внесения определенных изменений в жилищное законодательство. В частности, в отдельной статье 19.1 ЖК РФ, которая могла бы носить название "Государственный и муниципальный жилищный фонд коммерческого использования", необходимо отразить следующие вопросы:
а) категории граждан, которые могут претендовать на постановку на учет с целью дальнейшего предоставления им жилых помещений по договору коммерческого найма из государственных и муниципальных жилищных фондов или предоставить субъектам РФ и (или) органам местного самоуправления право устанавливать такие категории граждан;
б) порядок постановки на учет данных категорий граждан или порядок его установления субъектами Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления;
в) порядок формирования фонда коммерческого использования и процедуру придания ему такого статуса;
г) установить прямой запрет на предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору аренды юридическим лицам.
В-пятых, с практической точки зрения неразрешенным остается вопрос о соотношении муниципальных и государственных жилищных фондов социального использования и муниципальных и государственных жилищных фондов коммерческого использования. Дело в том, что классификация жилищных фондов по цели использования, данная в ст. 19 ЖК РФ, не позволяет отнести жилое помещение к какому-либо виду фонда в том случае, если в конкретный момент времени оно не используется для проживания. Другими словами, жилое помещение относится к данному виду фонда не потому, что оно когда-то предоставлялось по какому-либо основанию, а именно по фактическому использованию такого помещения. Соответственно это порождает вопрос о порядке предоставления освободившегося жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального или коммерческого найма.
В этом случае можно предложить несколько решений: а) разрешить на уровне федерального законодательства использовать под жилищный фонд коммерческого использования только вновь построенные жилые помещения; б) придать данным помещениям специальный статус (по аналогии со специализированным жилищным фондом), разработать порядок и условия придания такого статуса; в) использовать два указанных критерия в совокупности.
Последний момент, на который хотелось бы обратить внимание, касается встречающейся в юридической литературе резкой критики в адрес позиции ЖК РФ по вопросу о предоставлении органам местного самоуправления права принимать нормативно-правовые акты в области жилищных отношений. В частности, В.Н. Литовкин полагает, что поскольку Конституция РФ предусматривает возможность принятия актов жилищного законодательства только Российской Федерацией и ее субъектами, то ЖК РФ вышел за пределы, допустимые Конституцией, что привело к возникновению третьего, не предусмотренного Конституцией РФ уровня регулирования жилищных отношений <7>. Вместе с тем подобная позиция вызывает определенные возражения. Согласно ст. 130 и 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Согласно ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, а согласно ст. 14 к вопросам местного значения, в частности, отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, "...6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства". В этой связи ЖК РФ четко определил содержание вопросов местного значения применительно к жилищным отношениям и подробно раскрыл содержание обозначенных пунктов указанного Федерального закона, что, наоборот, можно только приветствовать. Другое дело, что в определенных случаях жилищное законодательство не совсем полно и последовательно создает основу для формирования законодательства органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
--------------------------------
<7> Литовкин В.Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства // Жилищное право. 2008. N 4. С. 3 - 24.
Заканчивая рассмотрение вопросов об участии органов местного самоуправления в жилищных отношениях, сформулируем несколько основных выводов.
Во-первых, выступая участником жилищных отношений, орган местного самоуправления не может в полной мере воспользоваться конституционными гарантиями в части ст. 8, 12, 131 (часть 1), 132 (часть 1), что в конечном итоге приводит к невозможности реализации жилищных прав граждан (ст. 40 Конституции РФ).
Во-вторых, для более последовательного использования механизмов жилищного законодательства в области заключения органами местного самоуправления договора коммерческого найма требуется концептуальная позиция отраслевого законодательства и последовательные изменения в ЖК РФ.
В-третьих, предоставление Жилищным кодексом РФ органам местного самоуправления права издавать акты в области жилищных отношений не может рассматриваться как его выход за пределы, допустимые Конституцией РФ.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Жилищное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.