Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СТАНОВЛЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.Н. ФЕДОСЕЕВА, Е.В. ФИЛИМОНОВА
С каждым годом в России растет число мигрантов. Как следствие этого, существует острая необходимость в их трудоустройстве, обеспечении их жильем, оказании помощи в социальной, экономической, культурной адаптации. Как и любой социальный процесс, миграция несет в себе позитивный заряд лишь в случае ее подконтрольности. Общественные отношения, возникающие при этом, нуждаются в правовом закреплении и регулировании. Нормы, регулирующие эти правоотношения, содержатся в различных отраслях права, в конституционном, административном, уголовном, таможенном.
Различные отрасли права получают детальное развитие в миграционном праве: ответственность за нарушение миграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом; нелегальная иммиграция в определенных случаях наказывается в соответствии с нормами административного права, но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правила иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы.
Таким образом, эти нормы могут и должны быть объединены в отдельную отрасль права - миграционное право.
Предмет миграционного права до настоящего времени юридической наукой четко не определен.
Миграционные правоотношения, являясь разновидностью правовых отношений, по своей природе аналогичны иным правоотношениям и состоят из присущих всем им элементов: 1) субъектов права - участников общественных отношений; 2) объектов права; 3) содержания правоотношений - прав и обязанностей их участников. В то же время, обладая спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения имеют ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других правоотношений. Первая их особенность состоит в том, что они складываются на основании норм миграционного права. Второй особенностью миграционных правоотношений выступает особый характер субъектов миграционного права, являясь дополнительным критерием отраслевого обособления миграционных правоотношений.
Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает своеобразными методом и механизмом правового регулирования. Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений. С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания.
Объект миграционного права - это миграционные процессы и их типология по юридически значимым основаниям, а также система правовых норм, регулирующая указанные процессы.
Представляется, что объектами миграционных правоотношений выступают: въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд из Российской Федерации; выбор гражданами места пребывания и места жительства; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность иностранных граждан в Российской Федерации; учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и т.п.
Если объект миграционного права содержит положения на уровне описания и определения миграционных процессов, их типологии и норм права, регулирующих эти процессы, то предмет - на уровне классификации и критики исследуемых явлений. Предмет миграционного права - это теоретическая модель желаемых и социально полезных для общества миграционных процессов, учитывающих интересы как мигрантов, так и коренного населения.
Субъект миграционных отношений специфичен: с одной стороны, миграционный орган, а с другой - мигрант, между ними возникают отношения власти и подчинения, т.е. налицо элементы административно-правового метода правового регулирования.
В рамках института миграционного права можно выделить субинститут мигранта (субинститут беженца, переселенца, трудящегося мигранта и т.д.), субинститут миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, учета иностранных граждан и т.д.), субинститут ответственности за нарушение миграционного законодательства и др.
Сейчас нельзя обнаружить и специфический для отрасли "миграционное право" механизм регулирования - особое сцепление норм, правоотношений, индивидуальных актов, в котором проявляются особенности метода в действии. Миграционное право не имеет собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений. Это осуществляется с помощью санкций, закрепляемых нормами уголовного и административно-деликтного права.
Нормы миграционного права связывают возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений с определенными условиями - юридическими фактами. В качестве подобных условий выступают события или действия. Как правило, возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений происходит на основании нескольких юридических фактов - юридического состава.
Целью регулирования миграционных отношений в РФ является создание благоприятных условий, способствующих реализации интересов личности, общества и государства при соблюдении прав и свобод человека для его свободного передвижения по территории России, а также урегулирование общественных отношений нормами миграционного законодательства.
Формирование современного миграционного законодательства России включает две тенденции: с одной стороны, российская правовая система активно адаптирует международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграции, с другой - наблюдается тенденция регионализации прав мигрантов, выраженная в специфике содержания локальных нормативно-правовых актов.
Тринадцатого ноября 1992 г. было принято Постановление о присоединении Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев. Россия также присоединилась в этот период ко многим международным договорам, закрепляющим права и свободы человека: Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и др.
То обстоятельство, что миграционные законы готовились в условиях практически не прекращающегося оперативного приема и размещения десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев, а также при ощутимой нехватке специалистов в этой области, не могло не сказаться на качестве этих законов. Кроме того, законы не были экономически соотнесены с реальными возможностями государства по приему и размещению вынужденных мигрантов и вследствие этого носили во многом общий и декларативный характер.
Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. Требуется нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности.
Важным направлением развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего значительного внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы.
Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней.
Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты.
Миграционная ситуация в России характеризуется достаточно большим притоком мигрантов, среди которых определенную долю составляют беженцы и вынужденные переселенцы, и является весьма нестабильной. Положительным моментом является то, что миграция является источником пополнения населения и трудовых ресурсов России. Но при этом существует ряд серьезных проблем, таких, как угроза безопасности государства, рост миграционной преступности, сокращение базы налогообложения; социальное обеспечение мигрантов, их социально-экономическая, психологическая адаптация, трудоустройство. Достаточно остро стоят вопросы доступа в страну нежелательных и нелегальных мигрантов.
Длительное реформирование системы миграционных органов в РФ привело к осложнению миграционной ситуации в ряде субъектов Федерации (Приморском, Хабаровском, Краснодарском, Ставропольском краях, Амурской, Ростовской и Белгородской областях). Одна из причин сложившейся ситуации - неопределенность компетенции федеральных миграционных органов, их территориальных подразделений и миграционных органов, создаваемых в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования, отсутствие согласованности при ее формировании и разграничении между миграционными органами различного уровня.
Учитывая сложившуюся миграционную ситуацию с ее комплексом нерешенных проблем, главной целью государственной миграционной политики можно обозначить создание системы управления миграционными процессами, способной реализовать интеллектуальный и трудовой потенциал мигрантов, обеспечить соблюдение их прав, содействовать сохранению и приумножению населения России, ее устойчивому социально-экономическому развитию и безопасности. К первоочередным политическим задачам относится определение целесообразности проведения на территории Российской Федерации мероприятий по легализации отдельных категорий иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации с неоформленным правовым (иммиграционным) статусом.
Ключевым моментом эффективной миграционной политики является сочетание последовательных профильных мероприятий с системным управлением миграционными процессами. Для этого необходима специальная информационная модель, отражающая актуальные данные и прогностические варианты, с одной стороны, и позволяющая осуществлять выборочное воздействие на локальные социальные зоны - с другой. Иными словами, ведомственные подходы в области миграции должны получить дополнительные ресурсы в виде прикладных научных разработок, отражающих разнообразие как тактических, так и стратегических решений.
Важным направлением является институционализация миграционной политики, т.е. формирование системы органов, регулирующих миграционные процессы. Новый этап развития миграционной политики Российской Федерации начался с ликвидации Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации и передачи Министерству внутренних дел Российской Федерации части его функций, касающейся миграционной политики. В структуре центрального аппарата МВД России была образована Федеральная миграционная служба Министерства внутренних дел Российской Федерации. При этом на структурные подразделения МВД России были возложены полномочия по приему и временному размещению лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца или статуса вынужденного переселенца, а также предоставлению соответствующего статуса.
Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Она включает оценку миграционной ситуации в России, содержание и основные направления деятельности органов государственной власти страны в области управления миграционными процессами.
Среди основных направлений деятельности по регулированию миграционных процессов в РФ Концепция называет разработку и создание единой системы иммиграционного контроля на территории РФ в целях сокращения нелегальной иммиграции, в том числе трудовой. Эти направления также включают разработку квот распределения по субъектам РФ вынужденных мигрантов, разработку схемы расселения иммигрантов по территории страны, с учетом потребностей региональных рынков труда и демографической ситуации.
Взаимосвязь между миграционными и этническими процессами в современных условиях обусловливает необходимость координации миграционной и этнической политики на всех уровнях, консолидации усилий и возможностей органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Очевидно, что одной из тенденций миграционной политики должен быть учет региональной специфики миграционной ситуации. Для этого необходимо на федеральном уровне разработать цели, задачи, приоритеты миграционной политики. Самостоятельность регионов должна проявляться лишь в четко очерченных рамках делегированных им полномочий. Непременным условием предоставления полномочий регионам в сфере миграционной политики видится их состоятельность - в первую очередь финансовая.
Ускорение социально-экономического развития России невозможно без решения демографических проблем, в том числе с помощью соотечественников, желающих воссоединиться со своей исторической Родиной. Отсюда важнейшим направлением миграционной политики Российской Федерации является содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
На сегодняшний день реализация государственной миграционной политики на федеральном и региональном уровнях осуществляется без ее увязки с демографической политикой России при неудовлетворительном ресурсном обеспечении нескольких разобщенных программ и планов.
Согласно ФЗ от 18 июля 2006 г. (с изменениями от 1 декабря 2007 г.) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ", миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.
Современная система миграционного учета в России несовершенна, требует доработки, анализа. Главный недостаток современного текущего учета - значительная недооценка, а точнее - неполный охват реальной миграции. Налицо кризис миграционного учета, который проявляется в сложности комбинирования и сопоставления информации о мигрантах, эмигрантах, а также в отсутствии единого источника информации. Следствием этого является недоучет миграции. Можно говорить об отсутствии единого подхода к миграционному учету. Однако эти проблемы решаемы. Функционирование Центрального банка данных по учету мигрантов связано с упорядочением источников информации, облегчением сбора информации, упрощением и доступностью системы учета в целом. В настоящее время в России существуют или находятся в стадии создания не менее десяти систем сбора статистической информации, касающейся отдельных категорий мигрантов. Теоретически эти системы должны собирать данные о мигрантах всех категорий - внутренних и внешних, граждан России и иностранцев, долгосрочных (намеревающихся жить на новом месте не менее года) и краткосрочных. Однако ни одна из них не позволяет описать миграционную ситуацию полностью.
Таким образом, становление миграционного права как самостоятельной отрасли российского права началось в 90-х годах прошлого столетия, когда в Россию из бывших союзных республик хлынули потоки мигрантов. С тех пор развитие миграционного права идет быстрыми темпами. Оно имеет свой предмет регулирования, объект, субъектов правоотношений, метод регулирования. Кроме того, наличие миграционного законодательства также свидетельствует о том, что миграционное право обособляется как самостоятельный правовой институт. Наблюдается, однако, тесная взаимосвязь миграционного с иными отраслями права, прежде всего с административным и конституционным. Миграционное законодательство, в свою очередь, требует систематизации. В связи с тем, что миграционное право - это новый, развивающийся правовой институт, возникают определенные проблемы, требующие скорейшего разрешения.
Миграционная ситуация в России нестабильна. Об этом свидетельствует приток мигрантов, повышение угрозы национальной безопасности страны. Поэтому необходимо проведение государственной миграционной политики, которая бы решила вопросы, касающиеся контроля и регулирования миграционных процессов; поддержки различных категорий мигрантов, оказания им помощи в трудоустройстве и занятости, образовании и т.д.; борьбы с преступностью в области миграции; функционирования системы органов, контролирующих миграционные процессы. Одной из актуальных проблем является реализация миграционного учета, главный недостаток которого - неполный охват реальной миграции. Миграционная политика, являясь частью государственной политики, должна проводиться путем принятия и разработки различных федеральных программ, планов, концепций, путем совершенствования законодательства в сфере миграции.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.