Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ЭКЛЕКТИКА ОСНОВАНИЙ ПРЕКРАЩЕНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ТЕРМИНОЛОГИИ И НЕ ТОЛЬКО
М.В. ПРЕСНЯКОВ
Законодательство о государственной службе традиционно выделяет в качестве отдельных категорий "прекращение службы" и "увольнение со службы". На сегодняшний день единственным основанием прекращения службы, которое не относится к увольнению, является гибель (смерть) сотрудника, а также признание его безвестно отсутствующим или объявление умершим. Только Закон "О прокуратуре Российской Федерации" (а также Закон "О Следственном комитете Российской Федерации") приравнивают прекращение государственной службы к увольнению.
При этом о судьбе контракта, заключенного о прохождении службы в соответствующем государственном органе, говорится только применительно к увольнению. Например, согласно ст. 79 (ч. 1) Закона о службе в органах принудительного исполнения <1> сотрудник увольняется со службы в связи с прекращением или расторжением контракта. С одной стороны, логика здесь есть: увольнение происходит в случае расторжения контракта, а смерть (гибель) сотрудника имеет физиологическую природу.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 1 октября 2019 г. N 328-ФЗ "О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2019. N 40. Ст. 5488.
Однако, с другой стороны, законодательство о государственной службе (как новое, так и более раннее, за исключением Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации") предусматривает, что основанием возникновения служебных отношений является контракт, заключаемый сотрудником и руководителем государственного органа. Как справедливо отмечают Н.П. Маюров и Г.Л. Константинов, "все это отражает одну очень важную закономерность, которую можно выразить следующей формулой: "Есть служебный контракт - есть правоотношения с органом внутренних дел. Нет служебного контракта - нет правоотношений на службе в органах внутренних дел" <2>.
--------------------------------
<2> Маюров Н.П., Константинов Г.Л. Правовое регулирование прекращения государственной службы в органах внутренних дел: теоретико-правовой аспект // Пробелы в российском законодательстве. 2014. N 1. С. 217.
Соответственно, прекращение служебных отношений также должно осуществляться путем прекращения контракта. Даже если допустить, что смерть сотрудника не является увольнением, то вопрос о судьбе служебного контракта все равно остается открытым. Очевидно, что и в этом случае он должен быть прекращен.
Между тем действующее законодательство об отдельных видах государственной службы в различных правоохранительных органах не содержит такого основания прекращения служебного контракта. Например, Закон о службе в органах внутренних дел <3> только указывает, что кадровым подразделением оформляется заключение, содержащее сведения о членах семьи сотрудника и об иных лицах, имеющих право на получение социальных гарантий.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.
Т.А. Левинова справедливо отмечает, что категории "прекращение службы", "увольнение со службы", "прекращение или расторжение контракта", хотя и являются взаимосвязанными, однако отнюдь не синонимичными, и их "блендинг" приводит к неоднозначному толкованию правовых норм <4>. Как нам представляется, термины "увольнение" и "прекращение службы" находятся в ином категориальном ряду по отношению к понятиям "расторжение контакта" и "прекращение контракта": первые касаются "судьбы сотрудника", а вторые - "судьбы контракта". В этом смысле прекращение служебных отношений не снимает вопрос о "судьбе контракта", который должен быть расторгнут или прекращен по установленным законом основаниям. Однако такого основания нет?!
--------------------------------
<4> Левинова Т.А. Прекращение службы в органах внутренних дел в фокусе общей концепции правоотношения и обеспечения прав сотрудников // Вестник ЯрГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2020. N 4. С. 61.
В этой связи, как нам представляется, необходимо дополнить часть первую ст. 82 Закона о службе в органах внутренних дел, которая закрепляет основания прекращения служебного контракта, п. 3: "в случае гибели (смерти) сотрудника органов внутренних дел, признания сотрудника органов внутренних дел в установленном порядке безвестно отсутствующим и (или) объявления его умершим".
Аналогичные изменения следует внести и в "законы-клоны" об отдельных видах государственной службы, принятые на основе Закона о службе в органах внутренних дел.
В трудовом законодательстве понятие "расторжение" трудового договора характеризует окончание его действия по диспозитивным основаниям, т.е. по инициативе его сторон - "может быть расторгнут". Термин же "прекращение" используется в случае императивного окончания трудовых отношений, независимо от желания и воли сторон. Такие императивные основания прекращения служебного контакта предусматриваются, например, ст. 83 "Прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон".
Закон о государственной гражданской службе пошел по аналогичному пути и закрепил ст. 39 "Прекращение служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон". Вместе с тем данный Закон содержит ряд оснований прекращения служебного контракта независимо от желания сторон, которые тем не менее не были включены в данную статью.
Например, в ст. 41 предусматривается, что служебный контракт расторгается в связи с прекращением гражданства Российской Федерации или наличием гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Заметим, что в данном случае речь идет не о прекращении, а о расторжении служебного контракта, да еще содержится указание, что такое расторжение осуществляется "по решению представителя нанимателя". Тем не менее использование слова "расторгается", а не "может быть расторгнут", как в ст. 37 (расторжение служебного контакта по инициативе представителя нанимателя), позволяет отнести данное правило к императивным основаниям прекращения служебного контракта.
Очевидно, что законодатель не стал придерживаться отмеченного выше значения терминов "прекращение" и "расторжение" служебного контракта. Такой же подход можно отметить и в законах об отдельных видах государственной службы, принятых впоследствии. В них закрепляется ряд оснований, когда контракт может быть расторгнут и когда он "подлежит расторжению". Понятие же "прекращение контакта" употребляется только в отношении окончания его действия в связи с истечением срока и в связи с достижением предельного возраста пребывания на государственной службе.
Но одновременно данный Закон содержит отдельные перечни императивных и диспозитивных оснований увольнения: в одном случае законодатель говорит о том, что контракт "может быть расторгнут", а в другом предусматривает, что "контракт расторгается". В трудовом законодательстве ст. 83 (прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон) объединяет ситуации, когда трудовой договор не может быть не расторгнут: например, смерть работника, признание его полностью не способным к трудовой деятельности, призыв на военную службу и т.п. При этом само увольнение производится по инициативе третьей стороны. Служебное же законодательство называет ситуации, когда работодатель обязан расторгнуть контракт, даже если служебные отношения объективно могли бы быть продолжены.
Например, закон обязывает руководителя расторгнуть контракт в связи с предоставлением подложных документов или заведомо ложных сведений. Между тем указанные ложные сведения могут носить характер ошибки или не иметь существенного значения. Как представляется, в этом случае было бы более целесообразно предоставить руководителю право решать судьбу контракта и продолжения служебных отношений.
Другой пример - обязательное расторжение контракта за совершение проступка, порочащего честь сотрудника (органов внутренних дел, государственной противопожарной службы и т.п.). Зачастую такие проступки носят характер дисциплинарных правонарушений, ответственность за которые предполагает определенную степень дискреции представителя нанимателя. Если говорить о судебной практике, то Верховный Суд РФ неоднократно относил данное основание увольнения к расторжению контракта по инициативе руководителя.
Так, например, Верховный Суд РФ признал незаконным увольнение гражданки Ч. в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел в период нахождения в состоянии беременности. Поводом к увольнению явилось то, что она не уведомила руководство органа внутренних дел о факте склонения ее к совершению коррупционного правонарушения. Это было квалифицировано руководителем как проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел.
Суд первой инстанции восстановил ее на службе, а вот кассационная инстанция признала такое увольнение допустимым, поскольку запрет увольнения женщины в состоянии беременности распространяется только на увольнение по инициативе руководителя, а расторжение контракта вследствие совершения проступка, порочащего честь сотрудника, к таким основаниям не относится. И действительно исходя из системного анализа Закона о службе в органах внутренних дел, следует, что законодатель намеренно не отнес это основание увольнения к расторжению контракта по инициативе руководителя.
Однако Верховный Суд это решение суда кассационной инстанции отменил, сославшись на то, что само по себе неуведомление о факте склонения к совершению коррупционного правонарушения названо в ст. 49 Закона как грубое нарушение служебной дисциплины, а значит, представляет собой дисциплинарный проступок. Привлечение же к ответственности в виде увольнения за совершение дисциплинарного проступка, несомненно, относится к расторжению контракта по инициативе руководителя, при котором сотруднику должны быть предоставлены соответствующие гарантии <5>.
--------------------------------
<5> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 4-КГ19-89 // СПС "КонсультантПлюс".
А.В. Равнюшкин в статье "Увольнение со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, при совершении административного правонарушения" <6> со ссылками на судебную практику обосновывает, что такой проступок может выражаться, например, в отказе от медицинского освидетельствования на состояние опьянения. Согласимся, что такой поступок не красит сотрудника полиции, однако как быть с п. 7 ст. 49, который в качестве грубого дисциплинарного проступка называет отказ или уклонение от прохождения медицинского освидетельствования? Так это дисциплинарный проступок, влекущий дисциплинарное взыскание по инициативе руководителя, или проступок, порочащий честь сотрудника, являющийся безусловным основанием увольнения?
--------------------------------
<6> Равнюшкин А.В. Увольнение со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, при совершении административного правонарушения // Алтайский юридический вестник. 2015. N 3(11).
Еще больше вопросов возникает в отношении диспозитивных оснований расторжения контракта, когда руководитель может уволить сотрудника. Например, к ним относится увольнение по состоянию здоровья - на основании заключения военно-врачебной комиссии о невозможности исполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе либо при отказе сотрудника от перемещения по службе. Возникает вопрос: а может ли руководитель в данном случае не расторгать контракт? То же самое относится к увольнению в связи с восстановлением сотрудника, ранее замещавшего эту должность, или за несоблюдение ограничений.
Наконец, серьезная терминологическая проблема существует в связи с неграмотным использованием понятия "по инициативе руководителя".
Согласно словарям понятие "инициатива" обозначает почин, побуждение к началу какого-либо дела и одновременно способность к самостоятельным активным действиям <7>. В словаре по этике под редакцией А.А. Гусейнова и И.С. Кона инициатива толкуется как принятие самостоятельного решения <8>. Таким образом, значение данного слова предполагает, во-первых, возможность начать, инициировать какое-либо действие ("по инициативе..."), но во-вторых, одновременно и самостоятельность в принятии какого-либо решения.
--------------------------------
<7> Словарь русского языка: В 4 т. / РАН, Ин-т лингв. исследований; Под ред. А.П. Евгеньевой. 4-е изд., стереотип. М.: Рус. яз.; Полиграфресурсы, 1999.
<8> Словарь по этике / Под ред. А.А. Гусейнова, И.С. Кона. М., 1989.
В этом значении, если мы говорим о расторжении трудового договора по инициативе работодателя, он и только он должен принимать решение о прекращении трудовых отношений. В том случае, когда такое решение может быть принято третьим лицом, например, путем императивного побуждения работодателя, инициатива последнего очевидно отсутствует.
В трудовом законодательстве "инициатива работодателя" понимается синонимично "желанию работодателя": только последний вправе решать вопрос о расторжении трудового договора либо сохранении трудовых отношений. Именно по этой причине, например, такое основание, как прекращение допуска к государственной тайне, в 2006 г. было перенесено из ст. 81 Трудового кодекса (расторжение трудового договора по инициативе работодателя) в ст. 83 (прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон). При наступлении этого обстоятельства работодатель лишен возможности сохранить трудовые отношения с данным работником (по крайней мере в замещаемой должности).
Между тем в служебном законодательстве данный термин используется не вполне аутентично. Так, например, Закон о службе в органах внутренних дел относит к увольнению по инициативе руководителя государственного органа расторжение контракта в связи с восстановлением в должности в органах внутренних дел сотрудника, ранее замещавшего эту должность. Но присутствует ли в данном случае "инициатива руководителя" с учетом того, что он обязан в силу закона восстановить такого сотрудника в ранее замещаемой должности (например, после незаконного увольнения) и, соответственно, уволить сотрудника, замещающего ее в данный момент (разумеется, при невозможности перевода)?
При этом согласно ст. 85 расторжение контракта по данному основанию допускается не ранее чем через два месяца со дня уведомления сотрудника об этом. Неясно, каким образом можно обеспечить данную гарантию увольняемому сотруднику, учитывая, что решение суда о восстановлении незаконно уволенного работника подлежит немедленному исполнению. Кроме того, исходя из смысла ч. 12 ст. 89 в данном случае увольнение не допускается в период временной нетрудоспособности сотрудника или во время его пребывания в отпуске.
Данная проблема является традиционной для служебного законодательства. Дореформенные законы, регламентирующие прохождение государственной службы в различных органах государственной власти, конструировали основания прекращения служебных отношений по субсидиарному принципу, т.е. предусматривали дополнительные по сравнению с установленными Трудовым кодексом РФ основания увольнения сотрудников. Другими словами, сама система оснований увольнения (по инициативе работника, по инициативе работодателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и т.п.) задавалась трудовым законодательством, а законы о государственной службе лишь расширяли этот перечень.
При этом законодатель не давал себе труда "разносить" эти основания увольнения по предусмотренным Трудовым кодексом РФ группам прекращения трудового договора. Так, например, Закон о прокуратуре Российской Федерации <9> предусматривает, что прокурорский работник может быть уволен по инициативе руководителя органа или организации прокуратуры, например, в связи с прекращением гражданства или несоблюдением ограничений, связанных со службой. Во-первых, слова "может быть" (как и "по инициативе руководителя") свидетельствуют о диспозитивном характере данных оснований увольнения, т.е. решение данного вопроса относится к дискреции руководителя. Вместе с тем ст. 40.1 того же Закона предусматривает, что лицо не может находиться на службе в случае прекращения гражданства Российской Федерации либо при наличии ограничений, связанных со службой.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Во-вторых, если данные основания увольнения относятся к прекращению служебных отношений по инициативе руководителя, то на прокурорских работников должны распространяться гарантии в связи с увольнением по инициативе работодателя. Следовательно, лицо, чье гражданство было прекращено, не может быть уволено со службы, если оно, например, находится в отпуске по уходу за ребенком.
Другой пример: согласно п. "з" ст. 43 прокурорский работник может быть уволен в случае отсутствия на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью. Однако поскольку это увольнение производится по инициативе руководителя, то действует гарантия, согласно которой гражданин не может быть уволен в период временной нетрудоспособности. В Законе о государственной гражданской службе сделана специальная оговорка, исключающая ее применение в данном случае, однако Закон о прокуратуре подобной нормы не предусматривает.
Кстати, подобного рода споры уже имели место в судебной практике <10>. Так, Н.А.Н. обратилась в суд с иском к прокуратуре г. Москвы о восстановлении на работе. Она была уволена ввиду отсутствия на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью. Истица обосновывала свои требования тем, что увольнение производилось в период ее временной нетрудоспособности, что запрещается ч. 6 ст. 81 Трудового кодекса РФ. Суды отказали ей в удовлетворении исковых требований, поскольку истица не представила доказательств, что уведомляла работодателя о своей временной нетрудоспособности в период увольнения. Это дало судам основание сделать вывод о злоупотреблении правом и отказать в удовлетворении иска. В данном случае судебные инстанции сослались на п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", согласно которому злоупотребление правом может выражаться в сокрытии работником временной нетрудоспособности на время его увольнения с работы.
--------------------------------
<10> Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2021 г. по делу N 88-21703/2021 // СПС "КонсультантПлюс".
Данный пример только подтверждает наличие системной проблемы, связанной с недифференцированным подходом к закреплению оснований прекращения служебных отношений, поскольку если бы Н.А.Н. представила такие доказательства (например, направила бы уведомление по почте), то у суда не осталось бы аргументов, чтобы признать такое увольнение законным.
Подводя некий итог нашему краткому обзору проблемы системности оснований прекращения служебных отношений, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, на сегодняшний день существует два способа законодательного закрепления таких оснований: в законодательных актах, принятых до реформы государственной службы (до 2003 г.), предусматривается субсидиарный подход к регулированию данного вопроса, т.е. предусматриваются дополнительные, по отношению к предусмотренным трудовым законодательством, случаи прекращения служебных отношений. Такой принцип использован в ныне действующих законах о службе в таможенных органах, о прокуратуре, о следственном комитете и т.п.
В Законе о прокуратуре (Следственном комитете) указанные дополнительные основания увольнения со службы "списочно", вне какой-либо дифференциации, были отнесены к расторжению контракта (договора) по инициативе руководителя (ст. 43). Между тем некоторые из них должны применяться вне зависимости от какой-либо "инициативы" прокурора: например, увольнение в связи с утратой гражданства или несоблюдение ограничений, связанных со службой. Так же дифференцированно должен решаться и вопрос о предоставлении гарантий при увольнении по инициативе руководителя. Вряд ли, например, целесообразно откладывать увольнение лица, отказавшегося от гражданства Российской Федерации, до выхода его из отпуска.
В Законе о службе в таможенных органах была предпринята попытка дифференциации оснований прекращения контракта, по крайней мере выделены основания его расторжения по инициативе начальника таможенного органа. К таким основаниям логично не были отнесены увольнение в связи с переводом в другой государственный орган, а также в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
Однако прекращение контракта по болезни на основании заключения врачебной комиссии о негодности сотрудника к службе в таможенных органах, в связи с осуждением за преступление на основании вступившего в законную силу приговора суда, в связи с прекращением гражданства Российской Федерации также относится к увольнению по инициативе начальника таможенного органа. При этом использование слов "может быть уволен" наводит на мысль, что начальник может и не расторгать контракт с таким сотрудником!
В "новом" законодательстве о государственной службе, принятом после 2003 г., был продемонстрирован иной подход: вместо дополнения оснований увольнения, предусмотренных трудовым законодательством, здесь сформирована собственная система прекращения и расторжения контракта. Мы полагаем, что данный способ концептуализации системы оснований прекращения служебных отношений более перспективен в части элиминации законодательной эклектики.
Однако здесь существует другая проблема: почему-то законодатель решил отказаться от концепции расторжения контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Кроме того, легальная дифференциация императивных и диспозитивных оснований расторжения контракта зачастую противоречит здравому смыслу. Так, например, объективно не могут быть сохранены служебные отношения в случае:
- наличия заключения военно-врачебной комиссии о невозможности исполнять служебные обязанности при отсутствии возможности перемещения по службе либо при отказе сотрудника от перемещения по службе;
- в связи с восстановлением в должности сотрудника, ранее замещавшего эту должность, в случае отказа сотрудника, замещающего эту должность в данный момент, от перевода на другую должность;
- в связи с переводом сотрудника на государственную службу иного вида и т.п.
Кроме того, предусматривается, что контракт с сотрудником может быть расторгнут в связи с назначением сотрудника на государственную должность Российской Федерации. Однако другая норма закона императивно предусматривает, что в этом случае контракт не расторгается, а лишь приостанавливается. Также контракт должен приостанавливаться в случае безвестного отсутствия сотрудника органов внутренних дел - до дня восстановления сотрудника на службе. Тогда как ст. 80 Закона о службе в органах внутренних дел предусматривает прекращение служебных отношений не только в случае смерти или признания умершим, но и в случае признания его безвестно отсутствующим!
К сожалению, объем и вид данной работы не позволяют нам провести полную ревизию всех оснований прекращения служебных отношений, однако уже исходя из приведенного анализа, как нам представляется, можно сделать вывод о необходимости проведения такой ревизии.
Литература
1. Левинова Т.А. Прекращение службы в органах внутренних дел в фокусе общей концепции правоотношения и обеспечения прав сотрудников / Т.А. Левинова // Вестник Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова. Серия "Гуманитарные науки". 2020. N 4(54). С. 60 - 65.
2. Маюров Н.П. Правовое регулирование прекращения государственной службы в органах внутренних дел: теоретико-правовой аспект / Н.П. Маюров, Г.Л. Константинов // Пробелы в российском законодательстве. 2014. N 1. С. 217 - 224.
3. Равнюшкин А.В. Увольнение со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, при совершении административного правонарушения / А.В. Равнюшкин // Алтайский юридический вестник. 2015. N 3(11). С. 72 - 76.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.