Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО И ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.В. ГОНЧАРОВ
Введение
Настоящая статья посвящена анализу проблем и перспектив взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в Российской Федерации. Вопросы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации исследуются в работах В.В. Гриба [6, с. 154 - 160], О.В. Бурдоновой [2, с. 10 - 14], Л.И. Ковалевой [3, с. 72 - 75], Е.В. Матвеевой [10], Е.С. Селивановой [12], В.В. Старчиковой [15], М.А. Килессо [8, с. 24 - 30], а также ряда иных авторов. Анализу сущности и направлений развития государственного контроля в России посвящены произведения М.А. Лапиной [9, с. 152 - 157], С.В. Степашина [14, с. 15 - 17] и ряда иных ученых. Большой интерес представляют работы, посвященные сопоставлению сущности, содержания и направлений реализации государственного и общественного контроля в Российской Федерации, В.Н. Аникиенко [1, с. 32 - 37], А.Д. Дохныч [7, с. 772 - 775], А.А. Спиридонова [13, с. 33 - 45].
Однако доля работ, затрагивающих проблемы и перспективы взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в России, сравнительно невелика [5, с. 59 - 61].
В то же время данная проблематика особенно актуальна в связи с тем, что: во-первых, субъекты общественного контроля наделены, на наш взгляд, недостаточными полномочиями, носящими, как правило, консультативный, информационный, совещательный, вспомогательный и т.п. характер, что требует своевременной передачи итоговых документов и материалов, подготовленных субъектами общественного контроля по результатам проведенных мероприятий общественного контроля и содержащих факты нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, субъектам государственного контроля (например, органам прокуратуры Российской Федерации) для осуществления последними соответствующих мер государственного реагирования; во-вторых, эффективность и результативность проведенных мероприятий общественного контроля во многом зависит от того, насколько итоговые документы и материалы, подготовленные субъектами общественного контроля по результатам проведенных мероприятий общественного контроля, были учтены органами публичной власти, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, в отношении деятельности, актов и решений которых проводились данные мероприятия общественного контроля, в своей работе (при этом именно субъекты государственного контроля наделены надлежащими полномочиями по проверке степени учета в работе объектами общественного контроля предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в вышеназванных документах и материалах); в-третьих, без участия органов государственного контроля невозможно привлечение к уголовной и административной ответственности должностных лиц объектов общественного контроля, которыми совершены правонарушения, выявленные в ходе проведенных мероприятий общественного контроля; в-четвертых, деятельность субъектов государственного и общественного контроля имеет общую целевую направленность на предупреждение, пресечение, профилактику нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Это обстоятельство и обусловило выборы темы настоящего научного исследования.
Основной текст
События последних лет показали, что чрезвычайно возрос риск возникновения и развития глобальных военно-политических конфликтов с вовлечением в них значительного числа государств, сохранение и развитие которых напрямую зависит от степени, с одной стороны, развития демократических начал в публичном управлении, а с другой стороны, реализации, охраны и защиты системы конституционных принципов (прежде всего - законности, ответственности, гласности формирования и функционирования органов публичной власти, этичности и профессионализма их должностных лиц).
В этой связи возрастает роль системы гарантий реализации вышеназванных конституционных принципов, так как реальная, а не фиктивная, реализации данных принципов влечет увеличение легитимности аппарата публичной власти в глазах народа, что служит укреплению механизма публичной власти.
В качестве гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов в Российской Федерации выступают: система конституционных запретов на незаконное присвоение полномочий, их удержания, узурпацию власти; институциональные гарантии в лице отдельных органов публичной власти, основные полномочия которых заключаются в обеспечении конституционных принципов (например, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции страны, прав и свобод человека и гражданина); механизм сдержек и противовесов, посредством которых обеспечивается невозможность узурпации власти, незаконного присвоения полномочий, их удержания в руках отдельных органов публичной власти, а также их должностных лиц.
Важнейшими основными гарантиями реализации, охраны и защиты конституционных принципов в России выступают институты государственного и общественного контроля, для понимания сущности которых требуется проведения анализа их понятий.
Общим для обоих видов контроля является функция, реализуемая посредством их осуществления. Как справедливо отмечает М.А. Лапина: "Функция контроля не только обеспечивает законность, соблюдение обязательных требований, но и предусматривает проведение проверки на предмет достижения заложенной в правовой норме модели, а также анализ фактического состояния выполнения установленных нормой правил поведения, полученных результатов. После этого контрольный орган осуществляет анализ соответствия фактического состояния, соотношения результатов определенной правовой нормы целям" [9, с. 153].
Однако государственный контроль отличается от общественного по субъектному составу, объектам, содержанию, методам осуществления, формам.
Субъектами государственного контроля всегда выступают только органы государственной власти. В Российской Федерации они бывают двух уровней: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Субъектный состав общественного контроля представлен согласно статье 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации": 1) обязательными субъектами, к которым относятся: Общественная палата Российской Федерации (например, Общественной палатой России); 2) субъектами общественного контроля, создаваемыми в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации (в частности, группами общественного контроля).
Объектный состав государственного и общественного контроля в Российской Федерации также различается. Если к объектам последнего относятся органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, муниципальные и государственные учреждения, а также органы и организации, наделенные отдельными публичными полномочиями, то перечень объектов государственного контроля значительно шире - к нему можно отнести любых физических и юридических лиц, а также органы публичной власти, их должностных лиц.
Содержание государственного контроля значительно шире содержания общественного контроля. Он может охватывать все стороны организации и деятельности юридических лиц и органов публичной власти, а также жизнедеятельности физических лиц. Общественный контроль, по сути, сводится к наблюдению за деятельностью вышеназванных объектов общественного контроля, а также анализу и общественной оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Перечень форм общественного контроля достаточно ограничен. Согласно статье 18 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ в их числе можно выделить: общественный мониторинг; общественную проверку; общественную экспертизу; иные формы, не противоречащие данному Федеральному закону; формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления (общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия). В свою очередь, органы государственного контроля практически не ограничены в формах контроля.
Методы государственного контроля в Российской Федерации также значительно шире перечня методов общественного контроля, что обусловлено исключительно слабыми полномочиями субъектов общественного контроля, которые в целом направлены на профилактику и предупреждение нарушений действующего законодательства, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности и актах объектов общественного контроля, но практически не обладают реальными полномочиями по самостоятельному пресечению указанных правонарушений. Однако субъекты общественного контроля вправе использовать широкий спектр методов для анализа информации и документов, которые ими были получены как в результате проведенных мероприятий общественного контроля, так и по запросу от объектов общественного контроля.
В процессе своей деятельности субъекты общественного и государственного контроля взаимодействуют друг с другом, так как, во-первых, они могут выступать в роли объектов контроля друг у друга, во-вторых, необходимость их взаимодействия напрямую предусмотрена в действующем законодательстве, в-третьих, слабость полномочий субъектов общественного контроля требует для эффективной и полноценной реализации мероприятий общественного контроля участия в данном процессе органов публичной власти, а также их должностных лиц (например, на основании статьи 10 вышеназванного Федерального закона).
В российской научной и учебной литературе существует несколько подходов в определении характера взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в России, взаимных прав и обязанностей его участников.
Согласно первому подходу субъекты общественного и государственного контроля являются равноправными участниками данного взаимодействия [13, с. 33 - 45]. Однако анализ федерального законодательства об общественном контроле показывает, что законодатель существенно ограничил полномочия субъектов общественного контроля, хотя и закрепил ряд взаимных прав и обязанностей субъектов общественного контроля и органов публичной власти, в число которых входят и субъекты государственного контроля (например, по предоставлению информации).
Сторонники второго подхода считают, что субъекты государственного контроля являются приоритетными участниками взаимодействия с субъектами общественного контроля [11, с. 152 - 157]. Они основывают свою позицию на том обстоятельстве, что, во-первых, Конституция Российской Федерации не закрепила институт общественного контроля, что, следовательно, серьезно снижает правовой статус субъектов общественного контроля и уровень их значимости как в глазах народа, так и органов публичной власти, во-вторых, органы публичной власти согласно 16 статье Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля (то есть Закон не обязывает исполнять их в полном размере).
Однако, на наш взгляд, этот подход не оправдан в силу того, что согласно Конституции Российской Федерации многонациональный народ страны является носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве, реализующий свои властные полномочия как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). При этом делегированные полномочия, а также деятельность публичных и квазипубличных органов власти, участвующих в реализации непосредственных форм народовластия (например, избирательные комиссии), нуждаются в контроле со стороны народа. Поэтому институт общественного контроля выступает важнейшей юридической гарантией в реализации конституционных принципов народовластия и участия граждан России в управлении делами государства. И, следовательно, статус субъектов общественного контроля во взаимодействии с субъектами государственного контроля выше.
По мнению других авторов, субъекты общественного контроля, осуществляющие свои полномочия в полном соответствии с действующим законодательством, имеют приоритетное положение по отношению к органам государственного контроля [5, с. 59 - 61], с которыми они вступают во взаимодействие. Так, А.В. Новиков справедливо отмечает, что "развитый общественный контроль является "рычагом" для полноценного функционирования государства, который проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности всему народу, в их взаимодействии со средствами массовой информации, институтами гражданского общества" [11, с. 23].
Представляется, что эффективному взаимодействию субъектов общественного и государственного контроля в России препятствует ряд проблем, к числу которых можно отнести следующие.
Во-первых, институт общественного контроля не формализован в Конституции Российской Федерации. В ней не закреплен механизм взаимодействия с органами публичной власти, включая органы государственного контроля. Это обстоятельство существенно снижает уровень влияния данного института гражданского общества в глазах должностных лиц органов публичной власти (в том числе - субъектов государственного контроля).
Во-вторых, в законодательстве об общественном контроле полномочия его субъектов, как уже отмечалось нами ранее, носят не достаточный характер, что препятствует, с одной стороны, эффективной и полноценной организации и функционированию общественного контроля, а с другой стороны, взаимодействию с субъектами государственного контроля в стране.
В-третьих, в законодательстве, закрепляющем организацию и деятельность субъектов государственного контроля, в большинстве случаев отсутствуют положения, регулирующие порядок их взаимодействия с субъектами общественного контроля. Так, в частности, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не содержит механизма взаимодействия с субъектами общественного контроля. Это обстоятельство снижает эффективность взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля.
В-четвертых, действующее уголовное и административное законодательство не закрепляет мер уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за действия (бездействие) органов публичной власти, в том числе, - государственного контроля - за противодействие законным действия субъектов общественного контроля.
В-пятых, на сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развит механизм информационно-коммуникационного взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля. Во многом это обусловлено низким уровнем финансирования организации и деятельности субъектов общественного контроля, многие из которых не имеют даже собственных сайтов (в том числе - в сети Интернет).
Заключение
Для разрешения вышеназванных проблем, а также обеспечения эффективной работы субъектов общественного и государственного контроля, необходимо реализовать систему мероприятий, в том числе, - путем внесения соответствующих изменений и дополнений как в законодательство об общественном контроле, так и в нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность субъектов государственного контроля.
Во-первых, необходимо закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, детализировав механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти, включая субъекты государственного контроля. Как вариант, следует использовать положительный опыт организации и функционирования института народного контроля власти в СССР [4, с. 72 - 87]. Так, в частности, в Конституции СССР 1977 года было закреплено, что "органы народного контроля сочетают государственный контроль с общественным контролем... контролируют выполнение государственных планов и заданий; ведут борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; способствуют совершенствованию работы государственного аппарата" (статья 92).
Во-вторых, следует дополнить систему полномочий субъектов общественного контроля реальными полномочиями, позволяющими осуществлять пресечение нарушений объектами публичной контроля действующего законодательства, а также прав и свобод человека и гражданина. Например, необходимо предоставить субъектам общественного контроля право временно приостанавливать действие актов и решений органов публичной власти, носящих подзаконный характер, если они нарушают права, свободы и законные интересы широкого круга граждан Российской Федерации, с одновременным обращением в суд или к вышестоящему органу публичной власти для решения данного вопроса по существу.
В-третьих, следует закрепить в законодательстве, регулирующем организацию и деятельность субъектов государственного контроля, положения, закрепляющие порядок их взаимодействия с субъектами общественного контроля. В первую очередь это касается органов прокуратуры, следствия и суда, так как федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие их деятельность, не содержат положений относительно взаимодействия с субъектами общественного контроля.
В-четвертых, следует закрепить в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях меры уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за действия (бездействие) органов публичной власти, в том числе, - государственного контроля - за противодействие законным действиям субъектов общественного контроля.
Например, Уголовный кодекс Российской Федерации следует дополнить статьей 149.1 "Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля", в которой следует предусмотреть меры уголовного наказания для виновных лиц за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля путем принуждения их к отказу от осуществления данной деятельности.
В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить статьей 5.70 "Нарушение законодательства об общественном контроле Российской Федерации", в которой необходимо предусмотреть административно-правовую ответственность должностных лиц органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля, как за отказ в предоставлении субъектам общественного контроля информации, необходимой для осуществления общественного контроля, так и за воспрепятствование посещению представителями субъектов общественного контроля соответствующих объектов общественного контроля.
В-пятых, необходимо принять на федеральном уровне программу развития информационно-коммуникационной базы субъектов общественного контроля для обеспечения их взаимодействия с органами публичной власти в целях оперативного обмена информацией об организуемых и проводимых мероприятиях общественного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Финансирование указанной программы следует осуществлять за счет средств федерального бюджета, так как региональные и муниципальные бюджеты в большинстве субъектов Российской Федерации носят дотационный характер и не в состоянии осуществлять дополнительное финансирование организации и деятельности многочисленных субъектов общественного контроля.
Реализация указанных мероприятий позволит не только обеспечить механизм эффективного, результативного и своевременного взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля, но и позволит в целом обеспечить поступательное развитие данного института гражданского общества как важнейшей гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.
Библиография
1. Аникиенко В.Н. Содержание, назначение и взаимосвязь правовых категорий: "безопасность", "продовольственная безопасность", "общественный контроль", "государственный контроль" // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 3. С. 32 - 37.
2. Бурдонова О.В. Значение общественного финансового контроля в системе государственного управления // Современное право. 2017. N 11. С. 10 - 14.
3. Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. N 1. С. 72 - 75.
4. Гончаров В.В. Использование позитивного опыта организации и осуществления народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. 2019. N 5. С. 72 - 87.
5. Гремякова О.П. Взаимодействие региональных органов государственного и общественного контроля // Бюджет. 2019. N 5 (197). С. 59 - 61.
6. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. 2016. N 3. С. 154 - 160.
7. Дохныч А.Д. Экологический контроль: государственный и общественный контроль // Аллея науки. 2019. N 11 (38). С. 772 - 775.
8. Килессо М.А. Принципы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления в России // Пробелы в российском законодательстве. 2016. N 2. С. 24 - 30.
9. Лапина М.А. Сущность государственного контроля (надзора) и генезис его законодательного определения // Вестник Финансового университета. 2016. N 4 (94). С. 152 - 157.
10. Матвеева Е.В., Ситдиков И.Ю., Курпатова М.А. Институт общественного контроля органов власти и МВД России: федеральная и региональная практика. Монография. Кемерово, 2020. 100 с.
11. Новиков А.В. Контроль в социально-политической системе российского общества. Москва: Современная экономика и право, 2005. 407 с.
12. Селиванова Е.С. Институционализация общественного контроля в сфере публичной политики в современной России: дис. ... канд. полит. наук. Орел, 2014. 203 с.
13. Спиридонов А.А. Государственный, муниципальный и общественный контроль: содержание и соотношение понятий с позиций конституционного права // Актуальные проблемы российского права. 2022. N 5 (138). С. 33 - 45.
14. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в противодействии коррупции // Журнал российского права. 2012. N 7 (187). С. 15 - 17.
15. Старчикова В.В. Общественный контроль в правовом государстве: теоретико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2014. 28 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.