Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О ПЕРЕВОДЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННУЮ ФОРМУ
Д.А. ПОПОВ
Утверждение о том, что предоставление государственных услуг в электронной форме повышает их доступность, минимизирует коррупционные риски и обеспечивает экономию бюджетных средств, признано аксиоматичным. Актуальность данной работы подчеркивается рядом программ, начиная с Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" <1> и Концепции административной реформы 2006 - 2010 <2>. Легитимность этой формы предоставления услуг не вызывает сомнений <3>, а задача по их переводу в электронный вид приобретает все больший масштаб <4>. Однако данный процесс характеризуется алогичностью совершаемых действий и фрагментарным правовым регулированием. В этой связи выявлены некоторые недостатки и подготовлены предложения по совершенствованию законодательства по заданной тематике.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.
<2> См.: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<3> По состоянию на февраль 2015 г. более 17 млн. человек стали пользователями ЕПГУ, на портале зарегистрировано более 4 млн. личных кабинетов, доступно для получения больше 4000 различных электронных государственных услуг // http://www.gosuslugi.ru/pgu/cms/news/list/2.
<4> В соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" доля граждан, использующих механизм получения государственных услуг в электронной форме, к 2018 г. должна составлять не менее 70% // http://www.pravo.gov.ru. 07.05.2012.
Так, План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде <5> (далее - План) предусматривал перевод в электронный вид 74 государственных услуг. Изложенный в виде 5 этапов План представлял собой понятный порядок действий, отражающий конечные цели. Однако при разработке Плана не использовался программно-целевой метод планирования, обеспечивающий перевод услуг в электронный вид "в увязке" с документами стратегического планирования <6>. В этой связи вопросы бюджетного финансирования, размещения заказов, "встраивания" реализованных алгоритмов предоставления государственных услуг в действующее законодательство, подготовки государственных служащих решались по мере их поступления.
--------------------------------
<5> См.: распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 N 1555-р "О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти" // СЗ РФ. 2009. N 43. Ст. 5155.
<6> См.: Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.
Вторыми недостатками Плана были раздробленность контура управления и нечеткое разграничение сфер ответственности между органами власти. Так, общее организационно-методическое руководство процессом перевода возлагалось на Минкомсвязи РФ, эта же функция в части мероприятий Административной реформы закреплялась за Минэкономразвития РФ. При этом иные федеральные органы исполнительной власти тоже наделялись правом организовывать реализацию Плана в пределах своей компетенции.
Дополнительным недостатком Плана был не всегда верный выбор приоритетов, поскольку не всегда в качестве объектов автоматизации выступают наиболее востребованные государственные услуги. К числу таких услуг относятся оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию по ходатайству органов власти и дипломатических представительств, предоставление гражданам и организациям доступа к информации о квалификации медицинских и фармацевтических работников.
Отсутствие в Плане ряда социально значимых услуг <7> обусловлено неопределенностью самой дефиниции "государственная услуга". Хотя позднее ее определение приведено в законе, само понятие "государственная услуга" раскрывается в нем как текущая деятельность органов власти по реализации своих функций <8>, а не как адресное предоставление пользы или блага <9>.
--------------------------------
<7> Например, регистрация актов гражданского состояния, постановка на учет граждан в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений, получение лицензий для субъектов малого предпринимательства.
<8> См.: ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<9> "Услуга" - действие, приносящее пользу, помощь другому лицу // http://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=33359 (дата обращения: 10.08.2015).
Понимание государственной услуги как текущей деятельности органа власти влечет риск неполучения услуги в виде пользы. Так, План признает услугой прием налоговой декларации, которая завершается уведомлением заявителя о ее приеме к рассмотрению. Вместе с тем Налоговый кодекс РФ предусматривает совершение иных полезных для лица действий: возврат излишне уплаченного налога, предоставление налогового вычета. В этой связи результаты перевода государственных услуг в электронный вид пока выглядят паллиативом, что не способствует популяризации электронных услуг среди населения <10>.
--------------------------------
<10> Статистика количества поступивших на ЕПГУ заявлений по услуге "прием налоговой декларации": 2013 г. - 147527; 2014 г. - 137573.
Следующим шагом стал переход органов государственной власти на межведомственное электронное взаимодействие <11>, в результате чего утверждена методика перехода на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде <12>, введена технологическая карта межведомственного взаимодействия (далее - ТКМВ) <13> и создана система межведомственного электронного взаимодействия <14> (далее - СМЭВ).
--------------------------------
<11> См.: Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 N 1184 "О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде" // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 199.
<12> http://210fz.ru (дата обращения: 18.07.2015).
<13> См.: http://адмреформа.рф (дата обращения: 15.04.2016).
<14> См.: Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия" // СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4823.
Однако итоги анализа практической деятельности указывают на некоторые недостатки в этой работе. Так, информация об условиях предоставления государственных услуг в электронном виде не стала агрегированной и потому максимально полезной при организации межведомственного электронного взаимодействия. Например, сведения о владельцах электронных сервисов и составе данных, поставляемых в электронном виде, размещаются на технологическом портале СМЭВ <15>; перечень государственных услуг и предоставляющие их органы власти - в Федеральном реестре государственных услуг <16>; описание порядка предоставления государственной услуги и сведения о составе документов, необходимых для предоставления услуги, - в ТКМВ.
--------------------------------
<15> http://smev.gosuslugi.ru/portal/ (дата обращения: 12.11.2015).
<16> См.: Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" // СЗ РФ. 2011. N 44. Ст. 6274.
Принятием Концепции развития механизмов перевода государственных услуг в электронный вид <17> (далее - Концепция) предпринята попытка создать общую методологическую основу для перевода услуг в электронный вид. В документе справедливо отмечаются наиболее значимые недостатки процесса перевода: дистанционная подача заявления и получение результата предоставления услуг в электронной форме предусматриваются для единичных услуг; электронные формы заявлений крайне редко утверждаются правовым актом; результаты предоставленных услуг не всегда имеют все необходимые реквизиты и в этой связи не всегда могут использоваться при взаимодействии с органами власти и в гражданском обороте. В то же время Концепция содержит избыточное количество рамочных рекомендаций и декларативных целей без представления способов их достижения; в документе отсутствуют конкурентные предложения по созданию единой методологии, определяющей базовые принципы и требования к переводу услуг в электронную форму <18>. Также не нашли отражения в Концепции иные актуальные вопросы, требующие решения на федеральном уровне.
--------------------------------
<17> См.: распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 N 2516-р "Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде" // http://www.pravo.gov.ru. 30.12.2013.
<18> Концепцией предусматривается дополнительная разработка Концепции по региональной информатизации и Концепции совершенствования порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.
Выработка и реализация единой государственной политики по вопросам электронного правительства <19>, включая формирование единой системы государственного управления процессом перевода.
--------------------------------
<19> Организация предоставления государственных услуг в электронной форме рассматривается как часть государственной политики по вопросу создания электронного правительства.
Отсутствие в системе государственного управления единого "управляющего начала" и наличие разнородных по своему содержанию нормативных правовых актов на практике приводят к использованию разного понятийного аппарата, применению различных подходов при создании базовых государственных информационных ресурсов <20>, отсутствию классификаторов и федеральных технических стандартов, что осложняет технологическую совместимость государственных информационных систем и негативно сказывается на социально-экономическом эффекте проводимой реформы <21>.
--------------------------------
<20> См.: Попов Д.А. О базовых государственных информационных ресурсах // Российская юстиция. 2015. N 9. С. 2 - 5.
<21> См.: Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ИНФРА-М, 2013. 227 с. См. § 5 "Европейский опыт обеспечения совместимости оказания публичных услуг".
Разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Результаты анализа действующего законодательства показывают, что полномочия Российской Федерации по данной тематике четко не определены <22>. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" к компетенции регионов относит лишь организацию деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг <23>. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <24> вопрос организации предоставления муниципальных услуг в электронном виде к вопросам местного значения не относит вовсе.
--------------------------------
<22> См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информационных технологиях и защите информации", Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
<23> См.: п. 77 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<24> См.: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 08.10.2003. N 202.
Регламентация федеральных требований предоставления государственных услуг в электронном виде; организация государственного и общественного мониторинга за переводом услуг в электронный вид.
В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Правительство РФ вправе устанавливать требования к предоставлению государственных услуг в электронной форме (далее - требования). Хотя данные требования недавно утверждены <25>, не все аспекты по заданной тематике оказались урегулированными нормами права. Например, требования предписывают включать в административный регламент состав, последовательность и сроки выполнения действий по представлению услуг в электронной форме. Правила разработки административных регламентов предоставления государственных услуг вовсе ограничиваются рекомендацией отражать "особенности выполнения административных процедур в электронной форме" <26>. Но список вопросов, требующих учета специфики предоставления услуг в электронном виде, немного шире. К ним относятся:
--------------------------------
<25> См.: Постановление Правительства РФ от 26.03.2016 N 236 "О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг" // http://www.pravo.gov.ru. 05.04.2016.
<26> См.: п. 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
- перечень документов для предоставления и отказа в предоставлении электронной услуги <27>;
--------------------------------
<27> Часть сведений может находиться в распоряжении иных органов власти и потому предоставляться в электронном виде без участия заявителя.
- электронная форма заявления на предоставление услуги;
- перечень органов власти и состав поставляемой с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия сведений;
- порядок оплаты государственных пошлин с использованием сервисов электронного правительства <28>;
--------------------------------
<28> См.: Постановление Правительства РФ от 08.06.2011 N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" // http://www.pravo.gov.ru. 10.12.2014.
- результат предоставления услуги в электронной форме и иные условия <29>.
--------------------------------
<29> Например, использование определенного типа электронной подписи, условия ведения мониторинга предоставления услуги на ЕПГУ и др.
В этой связи инициатива ученых-правоведов о введении так называемых электронных административных регламентов предоставления услуг и, соответственно, необходимость правил их разработки приобретают все большую актуальность <30>.
--------------------------------
<30> См.: Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): Монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.; Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010. 390 с.
Организация государственного и общественного мониторинга, в свою очередь, обеспечит действенную обратную связь между обществом и государством и позволит своевременно корректировать вектор государственной политики в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Доступ органов власти к информации ограниченного характера при предоставлении государственных услуг в электронной форме.
Согласно действующему законодательству <31> распространение информации в России может ограничиваться или запрещаться. Хотя Федеральный закон о защите персональных данных предусматривает право органов власти на обработку персональных данных, участвующих в предоставлении государственных услуг <32>, существуют иные виды информации как объекта правовых отношений, распространение которой ограничивается другими федеральными законами. Под такой информацией понимаются "налоговая тайна", "сведения об актах гражданского состояния", "тайна судопроизводства" и др. В федеральное законодательство вносятся точечные изменения в целях устранения выявляемых противоречий <33>, но единый подход по организации доступа к информации, необходимой для предоставления различных государственных услуг в электронном виде, пока не выработан.
--------------------------------
<31> См.: п. 4 ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Российская газета. 29.07.2006. N 165.
<32> См.: п. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" // Российская газета. 29.07.2006. N 165.
<33> См.: Федеральный закон от 23.07.2013 N 242-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" // http://www.pravo.gov.ru. 24.07.2013.
С учетом вышеизложенного предлагается подготовить проект Федерального закона "Об электронном правительстве", определяющего:
- структуру федерального законодательства, регламентирующего вопросы электронного правительства и предоставления услуг в электронном виде;
- категориально-понятийный аппарат (раскрыть содержание дефиниций "электронное правительство", "инфраструктура электронного правительства" <34>, "оператор инфраструктуры электронного правительства", "государственная услуга в электронной форме", "сервисы межведомственного взаимодействия");
--------------------------------
<34> Состав инфраструктуры взаимодействия электронного правительства определен Постановлением Правительства РФ от 08.06.2011 N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" // http://www.pravo.gov.ru. 10.12.2014.
- цели и задачи электронного правительства;
- принципы создания и функционирования электронного правительства;
- полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области электронного правительства;
- перечень подлежащих разработке нормативных правовых актов для повышения качества организации предоставления услуг в электронной форме: 1) правила разработки "электронных" регламентов предоставления государственных услуг, в т.ч. особенности предоставления государственных услуг с использованием мобильных устройств; 2) порядок уплаты государственных пошлин в электронной форме <35>; 3) порядок обжалования с использованием сервисов электронного правительства действий органов власти;
--------------------------------
<35> См.: п. 16 Положения о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", утв. Постановлением Правительства РФ от 24.10.2011 N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" // Российская газета. 02.11.2011. N 246.
- состав находящейся в распоряжении органов государственной власти информации, доступ к которой обеспечивается при предоставлении государственных услуг в электронной форме (с установлением порядка разработки и утверждения матриц доступа к таким базам данных);
- порядок организации государственного и общественного мониторинга за предоставлением государственных услуг в электронном виде, включая вопросы подготовки и реализации общественных инициатив по совершенствованию государственной политики в этой сфере <36>.
--------------------------------
<36> Функцию по определению федерального органа исполнительной власти, ответственного за формирование и реализацию государственной политики в сфере электронного правительства, предлагается отнести к компетенции Правительства РФ.
Представляется целесообразным разработать типовое техническое задание на перевод государственной услуги в электронный вид, включив в него разъяснения по использованию инфраструктуры электронного правительства (ЕПГУ, ЕСИА <37>, СМЭВ) и ее сервисов <38>.
--------------------------------
<37> См.: Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 N 584 "Об использовании федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме" // http://www.pravo.gov.ru. 20.07.2013.
<38> См. http://smev.gosuslugi.ru/portal/.
Список использованной литературы
1. Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. ИНФРА-М, 2013. 227 с.
2. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): Монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.
3. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010. 390 с.
4. Попов Д.А. О базовых государственных информационных ресурсах // Российская юстиция. 2015. N 9. С. 2 - 5.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.