Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЙНОМ АППАРАТЕ В РАМКАХ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ
Е.А. АНДРЮШКОВА
В настоящее время исследователи достаточно часто сталкиваются с проблемой отсутствия четкого понятийного аппарата в сфере миграции. Попробуем сформулировать ряд понятий в рамках исследования внутренней миграции.
Для начала проанализируем основные подходы к определению понятия "миграция". По мнению В. Ионцева, существует порядка 63 концепций и теорий миграции. В свою классификацию он включил следующие основные научные подходы в изучении миграции населения с учетом основных концепций и их авторов: экономический подход (Т. Ман, Ж.-Б. Кольбер, Дж. Граунт, У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, А. Маршал, Т. Мальтус, К. Маркс, М. Тодаро, Дж. Харрис, Дж. Саймон и др.); демографический подход (Д. Томас, В.А. Ионцев, Л. Бувье и др.); миграционный подход (Е. Равенштейн, В. Зелинский, Л. Рыбаковский, И. Ивахнюк и др.); социологический подход (Е. Ли, Д. Гурак, Х. Эссе, М. Гордон, Т. Заславская, А. Золберг, А. Мабогунж и др.); географический подход (К. Девис, В. Максаковский и др.); экологический подход (С. Стоуффер, А. Ричмонд и др.); исторический подход (Л. Мох, Ю. Квашнин, Е. Кулишер, Н. Горская, Р. Коэн и др.); этнографический подход (Г. Леви, А. Топилин и др.); психологический подход (Ж. Дюваль, М. Протеро, А. Гуревич и др.); биологический подход (В. Казначеев); генетический подход (С. Харрисон, К. Шольц); философский подход (Н. Шреста, В. Вернадский и др.); юридический подход (С. Филиппов, М. Тюркин, Т. Хабриева и др.); типологический подход (А. Голини и др.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Миграция в России. 2000 - 2012. Хрестоматия: В 3 т. Т. 1. Ч. 3 / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова: Отв. ред. Ж.А. Зайончковская. М.: Спецкнига, 2013. С. 63.
Безусловно, такое разнообразие подходов свидетельствует о сложности и многогранности анализируемого явления. Нас прежде всего в большей степени интересует юридический подход, определяющий правовой статус разных категорий мигрантов и направленный, в том числе на разработку правовых норм и законодательных актов. Также следует упомянуть, что сама методология проводимых исследований в области миграционной науки прошла несколько исторических этапов. Это дореволюционный (со второй половины XIX в. до 1917 г.); советский период, который делится на довоенную эпоху (1920 - 1930-е годы) и послевоенную эпоху, продолжавшуюся до 1980-х годов; эпоха перестройки и постсоветский период <2>.
--------------------------------
<2> См.: Основы миграционной политики: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 10.
Указанные аспекты свидетельствуют, что на сегодняшний день существует огромное количество определений термина "миграция".
В.А. Ионцев в своем исследовании "Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы" упоминает о 36 определениях миграции в отечественной и 27 определениях в зарубежной литературе. При этом, по его мнению, большинство из этих и многих других определений не отвечают требованиям современной действительности <3>.
--------------------------------
<3> См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 1999.
По мнению Л.Л. Рыбаковского, "в демографической науке, как, впрочем, и в других науках, изучающих миграцию, ни одно понятие не имеет столько различных трактовок, как миграция". Термин "миграция" все более приобретает универсальный характер, в научном анализе обязательно требующий уточняющего признака - прилагательного <4>.
--------------------------------
<4> Введение в демографию / Под ред. В.А. Ионцева, А.А. Саградова. М.: Экономический факультет МГУ: ТЕИС, 2002. С. 304.
Проанализируем ряд определений термина "миграция".
Миграция - это выезд за границу из страны (или района) своего постоянного проживания с любыми целями, кроме туризма и отдыха, в течение последних 20 лет на срок более 7 дней. В данном определении затрагиваются экономические аспекты миграции.
Более комплексный подход прослеживается в определении: "Миграция - одна из форм движения населения, при которой перемена места жительства на более или менее значительное расстояние и время сопровождается общественно значимыми экономическими, социальными, демографическими и другими последствиями (позитивными и негативными, явными и скрытыми, текущими и долгосрочными и т.д.)". Миграция населения - перемещение населения между странами <5>.
--------------------------------
<5> См.: In-Depth Studies on Migration in Central and Eastern Europe: The Case of Ukraine. Economic Studies, 12. United Nations, New York and Geneva, 1999; Моисеенко В.М. Миграция как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997. С. 24; Международные экономические отношения / Под ред. В.Е. Рыбалкина. М., 1997. С. 164.
По мнению М.А. Бухтеревой, наиболее полным является следующее определение: "...миграция - как любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности и т.д. независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит" <6>.
--------------------------------
<6> Миграционные процессы в условиях глобализации: сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2005. С. 11.
Миграцию в широком смысле следует рассматривать как совокупность любых перемещений в пространстве. В узком смысле - это совокупность переселений людей, связанных со сменой места жительства на относительно продолжительный срок <7>.
--------------------------------
<7> См.: Миграционные процессы в современной России / Е.В. Галуза и др. Ростов-н/Д, 2004. С. 23.
Наиболее часто используется следующее определение данного понятия: "Миграция - любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности этого движения <8>.
--------------------------------
<8> Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. С. 12.
Миграция - это "совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленная их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущая приобретение ими нового правового статуса" <9>.
--------------------------------
<9> Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 39.
Рассматривая миграции лишь как территориальные перемещения населения, следует заметить, что они весьма различны и по расстоянию между местом выхода и местом вселения, и по статусу тех объектов, между которыми происходят перемещения мигрантов, и по срокам, на которые перемещаются люди, и по целям, которые они при этом преследуют. Перемещения могут совершаться добровольно, принудительно и вынужденно. В их основе могут лежать экономические, экологические, социальные, политические, религиозные и иные факторы. Миграции могут различаться не только в зависимости от обусловливающих их факторов, но и от направлений, целей и т.д. Всем этим и объясняется многообразие определений миграции населения <10>.
--------------------------------
<10> Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001. С. 13.
Также необходимо упомянуть, что ранее предпринимались попытки дать нормативное определение понятию "миграция". Так, определение содержала Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 годы. Миграция - это перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства <11>. Как справедливо отметил А.Н. Сандугей, "к сожалению, это определение также не является безупречным. Ведь известно, что миграции совершаются добровольно, вынужденно и даже принудительно. Следовательно, мигранты преследуют различные цели. И, как верно заметил А.В. Дмитриев, "всем этим и обусловливается многообразие определений миграций населения" <12>.
--------------------------------
<11> См.: О федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. N 1414.
<12> См.: Сандугей А.Н. К вопросу о понятии "незаконная миграция" в российском праве // Труды ВИПК МВД России. Выпуск 23: Актуальные проблемы реализации миграционного законодательства в Российской Федерации: Материалы межвузовских научно-практических конференций. Домодедово: ВИПК МВД России, 2009. С. 7.
Подводя итог, необходимо отметить, что под миграцией, на наш взгляд, необходимо понимать совокупность территориальных перемещений отдельных граждан, групп лиц как внутри государства, так и между странами, как правило, связанных с изменением места жительства и приобретением правового статуса в соответствии с нормами международных документов и административно-правовыми нормами национального законодательства, регулирующими общественные отношения, возникающие в данной сфере.
Далее проанализируем несколько принципиальных для нашего исследования видов миграции.
Трудовая миграция, являясь одним из видов миграции, достаточно распространенное явление. Причины трудовой миграции в основном имеют экономический характер. Причинами переселения являются поиск работы, стремление к более высоким доходам, повышению благосостояния. Субъектами трудовой миграции выступают лица, которые занимаются оплачиваемой трудовой деятельностью, и это могут быть люди разного возраста, пола, уровня образования, профессий, социального статуса.
По данным Федеральной миграционной службы, в 2013 г. фактически выдано 1,27 млн. разрешений на работу (- 4,9%; 2012 г. - 1,34 млн.), в том числе иностранным гражданам, прибывшим в визовом порядке, - 193 478 разрешений на работу, а иностранным гражданам, прибывшим в безвизовом порядке, - 1 080 506 таких разрешений.
Согласно полученным уведомлениям наибольшая часть иностранных работников занята в строительной отрасли (34,3%). На тройку лидеров по оформленным разрешениям на работу (Узбекистан, Таджикистан и Украина) в сумме приходится свыше 70% от общего числа названных разрешений.
В 2013 г. количество выданных патентов выросло на 15,9% по отношению к 2012 г. (1,2 млн. патентов) и составило 1,4 млн. документов.
Трудовая миграция может быть сезонной, маятниковой, приграничной, эпизодической, челночной (или торговой):
- сезонная миграция - ежегодные перемещения людей в определенные периоды года. Сезонная миграция происходит с целью временной работы в отраслях с сезонным ритмом потребностей в рабочей силе: сельское хозяйство, рыболовство, сфера услуг, строительство и т.д.;
- маятниковая миграция - регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта. Частью маятниковой миграции является приграничная миграция;
- эпизодическая миграция представляет собой деловые, туристические, рекреационные поездки, не имеющие регулярного характера;
- челночная (или торговая) миграция связана с коммерческой деятельностью и является непосредственным следствием появления рыночной экономики. К этому виду трудовой миграции можно отнести осуществляемые с разной периодичностью стихийные территориальные перемещения индивидуальных предпринимателей в пределах и за пределы страны с целью приобретения товаров широкого потребления.
Существует достаточно большое количество определений трудовой миграции, в ряде случаев ее определяют при помощи синонимичного понятия "экономическая миграция".
Трудовая миграция - это добровольное перемещение на законных основаниях людей, постоянно проживающих на одной территории, на другую территорию (страну) с целью осуществления оплачиваемой трудовой деятельности в стране, гражданами которой они не являются <13>.
--------------------------------
<13> Бреев Е.Б. Основы демографии: Учеб. пособие. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004. С. 137.
На наш взгляд, в данном определении содержатся две принципиально неверные позиции. Во-первых, "перемещение на законных основаниях". Из официальных статистических данных ФМС России следует, что за 2013 г. на миграционный учет поставлено свыше 11,9 млн. иностранных граждан (+ 10,8%; 2012 г. - 10,7 млн.). При этом, как уже отмечалось выше, разрешений на работу, патентов в общей сложности выдано около 2 млн. 670. Если исходить из того, что уже несколько лет подряд в Россию прибывают мигранты, имеющие целью въезда занятие трудовой деятельностью, то следует, что реально большинство мигрантов трудятся у нас незаконно. Не имея статуса законного пребывания, они не перестают быть трудовыми мигрантами.
Во-вторых, по мнению автора, трудовыми мигрантами в отдельно взятой стране могут признаваться только иностранные граждане и лица без гражданства. Таким образом, не учитывается внутренняя миграция, совершаемая с целью трудовой деятельности. На наш взгляд, особенно в вопросе определения термина "трудовая миграция" в обязательном порядке необходимо учитывать внутренних мигрантов.
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная в июне 2012 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, гласит: "...трудовая миграция - временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг)".
На сегодняшний день в науке предприняты попытки формулировки понятия "трудовая миграция" через призму понятия "административно-правовой режим".
Административно-правовой режим трудовой миграции иностранных граждан представляет собой сложное комплексное образование и должен включать совокупность следующих элементов: формирование стратегических национальных приоритетов в указанной сфере, деятельность уполномоченных органов за соблюдением таких приоритетов, в частности контроль исполнения обязанностей мигрантами, работодателями и др., установка специальных режимных правил получения разрешения на въезд в Российскую Федерацию, получения разрешения на работу в России; правила регистрации по месту пребывания, порядка обеспечения медицинской помощи и других государственных и муниципальных услуг трудящимся и членам их семей. Трудовую миграцию можно охарактеризовать как легальное перемещение лиц на территорию иностранного государства с целью осуществления трудовой деятельности <14>. В данном случае автором затронут целый комплекс проблем, связанных с деятельностью государства по обеспечению статуса трудового мигранта, что, безусловно, может быть взято на вооружение. Вместе с тем мы опять сталкиваемся с позицией отождествления трудовой миграции только с внешней миграцией.
--------------------------------
<14> См.: Азаров Н.П. Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 7.
На наш взгляд, исходя из целей исследования, под трудовой миграцией следует понимать перемещение различных категорий граждан как внутри страны, так и за ее пределы (международная трудовая миграция), с целью осуществления трудовой деятельности с соблюдением или без такового (незаконные трудовые мигранты) норм административно-правового механизма регулирования общественных отношений в сфере экономики.
Далее следует отметить, что законодательное определение термина "незаконная миграция" появилось относительно недавно. Ранее часть нормативных правовых актов содержали термин "неконтролируемая миграция" (например, ныне отмененные Указ Президента Российской Федерации "О мерах по введению иммиграционного контроля" от 16 декабря 1993 г. N 2145, Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об иммиграционном контроле" от 8 сентября 1994 г. N 1020, Постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" от 8 сентября 1994 г. N 1021.
"Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией", заключенное в г. Москве 6 марта 1998 г., дает определение незаконных мигрантов как граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством.
Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 гг. определяла термин "незаконная миграция" как въезд в Россию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории страны <15>.
--------------------------------
<15> См.: О федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. N 1414.
Обратим внимание на следующее определение: "Незаконная миграция - въезд, пребывание и выезд с территории России, происходящие с нарушением норм как общего, так и специального (иммиграционного) законодательства. Соответственно, незаконные иммигранты - это лица, которые въезжают в Россию и/или пребывают на ее территории заведомо с нарушением норм законодательства" <16>.
--------------------------------
<16> См.: Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений (по итогам социологического обследования) / Междунар. орг. по миграции (МОМ), Бюро МОМ в России. М.: Гендальф, 2004. С. 15.
Ряд ученых определяют незаконную миграцию как движение населения (эмиграция - иммиграция), которое в соответствии с нормами международного права не является вынужденным и осуществляется вопреки нормам и квотам, устанавливаемым внутренним законодательством принимающей страны <17>.
--------------------------------
<17> Миграционные процессы в условиях глобализации: Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2005. С. 12 - 13.
Существует два уровня нормативных правовых актов по борьбе с незаконной миграцией: государства регламентируют эти вопросы в уголовном и административном законодательстве на национальном и на международном уровнях. Можно выделить три группы мер, противостоящих незаконной миграции: 1) меры по предупреждению, 2) меры по пресечению, 3) меры по привлечению к ответственности виновных лиц.
Ряд ученых, подтверждая наши рассуждения о тесной взаимосвязи незаконной и трудовой миграции, нелегальной (незаконной) называют въезд граждан одной страны в другую на неопределенное время, как правило, с целью нелегального в ней трудоустройства. Может происходить легально (в качестве туристов, приглашенных и т.д.) и нелегально (с нарушением государственной границы или по поддельным документам), но и в том и в другом случае с последующим нелегальным трудоустройством <18>.
--------------------------------
<18> Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учеб. пособие. М.: Экономический факультет МГУ: ТЕИС, 2005. С. 270.
А.Н. Сандугей отмечает: "Проведенный анализ российского законодательства позволяет сформулировать следующее понятие незаконного мигранта на территории Российской Федерации - это гражданин, независимо от его гражданской принадлежности, нарушающий миграционный режим. При этом под миграционным режимом следует понимать административно-правовой режим реализации государственной миграционной политики, представляющий собой совокупность части государственно-управленческих и административно-правовых мер, особых правовых режимов деятельности органов государственной власти, допускающих ограничение свободы передвижения физических лиц через государственную границу РФ, административные границы территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства (пребывания), вводимых для обеспечения безопасности личности, общества и государства, действующих постоянно либо в конкретных сложившихся обстоятельствах. Следовательно, "незаконная миграция в Российской Федерации" - это перемещение граждан, независимо от их гражданской принадлежности, через границы тех или иных территориальных образований, в том числе через государственную границу РФ, с нарушением миграционного режима" <19>.
--------------------------------
<19> Сандугей А.Н. К вопросу о понятии "незаконная миграция" в российском праве / Труды ВИПК МВД России: Выпуск 23: Актуальные проблемы реализации миграционного законодательства в Российской Федерации: Материалы межвузовских научно-практических конференций. Домодедово: ВИПК МВД России, 2009. С. 15.
И наконец, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная в июне 2012 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, впервые законодательно закрепила понятие "незаконная миграция". Незаконная миграция - перемещения в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и(или) осуществления ими трудовой деятельности (прошу обратить внимание на то, что Концепция не является нормативным актом и представляет собой "систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции" <20>).
--------------------------------
<20> Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ) // URL: http://www.latvia.mid.ru/migration/kontseptsiya_gos_migr_polit_rf_2025.pdf.
Суммируя все сказанное, можно сделать вывод о том, что главным компонентом в понимании сущности незаконной миграции является тезис о несоблюдении лицом (иностранным гражданином или лицом без гражданства) норм законодательства, вследствие чего это лицо и становится незаконным мигрантом.
Литература
1. Азаров Н.П. Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 7.
2. Бреев Е.Б. Основы демографии: Учеб. пособие. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004. С. 137.
3. Введение в демографию / Под ред. В.А. Ионцева, А.А. Саградова. М.: Экономический факультет МГУ: ТЕИС, 2002. С. 304.
4. Галуза Е.В. Миграционные процессы в современной России. Ростов-н/Д, 2004. С. 23.
5. Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учеб. пособие. М.: Экономический факультет МГУ: ТЕИС, 2005. С. 270.
6. Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 1999.
7. Международные экономические отношения / Под ред. В.Е. Рыбалкина. М., 1997. С. 164.
8. Миграция в России. 2000 - 2012. Хрестоматия в 3 томах. Т. 1. Ч. 3 / НП РСМД / Под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайончковская. М.: Спецкнига, 2013. С. 63.
9. Моисеенко В.М. Миграция как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997. С. 24.
10. Основы миграционной политики: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 10.
11. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. С. 12.
12. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001. С. 13.
13. Сандугей А.Н. К вопросу о понятии "незаконная миграция" в российском праве // Труды ВИПК МВД России. Вып. 23. Актуальные проблемы реализации миграционного законодательства в Российской Федерации: Материалы межвузовских научно-практических конференций. Домодедово: ВИПК МВД России, 2009. С. 7, 15.
14. Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 39.
References
1. In-Depth Studies on Migration in Central and Eastern Europe: The Case of Ukraine. Economic Studies, 12. United Nations, New York and Geneva, 1999.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.