Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ТРАНСФОРМАЦИЯ ПРЕДМЕТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕГО СОСТАВЛЯЮЩИХ КАК СФЕРА ОБЪЕКТИВИЗАЦИИ УЧАСТИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ: АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 20 - 30-Х ГГ. XX ВЕКА
П.С. ЛЮТИКОВ
Лютиков Павел Сергеевич, доцент кафедры административного и хозяйственного права Запорожского национального университета, кандидат юридических наук.
Изменить существующее положение и провести успешное реформирование отрасли административного права невозможно без создания новой административно-правовой доктрины, главная задача которой - обеспечить направленность этой отрасли на приоритет реализации и защиты прав физических и юридических лиц, обеспечения соблюдения конституционных принципов во всех без исключения сферах общественной жизни. Такое развитие и трансформационные процессы административно-правовой науки требуют качественно новых, ориентированных на утверждение принципа верховенства права подходов к исследованию проблематики институтов государственного управления, государственной службы, различных аспектов административного и судебного порядка обжалования решений, действий или бездействия субъектов публичной администрации и их должностных лиц и т.п.
Вместе с тем решить указанную задачу возможно, лишь учитывая прогрессивные достижения предыдущих, ставших монументальными научных исследований, и обязательно избегать ситуаций, когда наука фактически подстраивалась под нужды политического режима, а ее представители, нивелируя достижением реальных научных результатов, предпочитали оправдание политических догм и популистских лозунгов.
Ярким примером такого состояния в административно-правовой науке, при которой параллельно существовали две концепции понимания административного права, стал период с 1917 г. до конца 1930-х гг., который логично было бы назвать переходной эпохой советского периода становления административно-правовой доктрины, потому что, как отмечает И. Гриценко, после революции 1917 г. в науке начали формироваться новые подходы к исследованию данного вопроса, учредителями которых были, с одной стороны, российские ученые, которые были вынуждены заниматься исследованием административно-правовой проблематики с учетом новых государственно-политических реалий, с другой - ученые новой советской генерации, особенности научной деятельности которых заключались в том, что они вообще не обращали внимания на выводы, сделанные их предшественниками. Некоторое время эти две научные школы существовали параллельно, представители каждой из которых занимались решением своего комплекса задач [1, с. 116].
Цель статьи - сквозь призму анализа научных исследований ученых определить предпосылки формирования современного предмета административного права в первые годы внедрения советской системы управления (1917 - конец 30-х гг. XX в.).
Так, А. Колесников, один из авторов проекта Административного кодекса, определял административное право как совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов советской власти, направленную на охрану существующего общественного строя с помощью предупредительных и частично репрессивных мер, применяемых во внесудебном (административном) порядке [2, с. 37]. Противоположный взгляд относительно предмета административного права был высказан Г. Гурвичем, который отстаивал широкий подход к определению последнего, подчеркивая, что нормы административного права должны регулировать управление во всех его отраслях и сторонах без какого-либо разграничения внутреннего и внешнего управления [3]. Подобных взглядов на предмет административного права придерживался и К. Архипов, который писал, что Административный кодекс должен объединить нормы, регулирующие организацию и порядок деятельности всех органов управления, начиная от народных комиссариатов и заканчивая поселковыми советами. Итак, взгляды последних на предмет административного права очень часто находились в прямой зависимости от понимания ими содержания Административного кодекса, разговоры о подготовке которого начались в начале 20-х гг. [4; 1, с. 37].
В свою очередь, взгляды А. Турубинера на предмет административного права в целом совпадали со взглядами ученых-полицеистов. Усматривается, что на это определенным образом повлияла новая экономическая политика (нэп), внедренная в государстве (нэп - экономическая политика, которая проводилась в советских республиках начиная с 1921 г. Новая экономическая политика имела целью восстановление народного хозяйства и последующий переход к социализму. Главное содержание нэпа - замена продразверстки продналогом в деревне, использование рынка и различных форм собственности, привлечение иностранного капитала в форме концессий, проведение денежной реформы (1922 - 1924), в результате которой рубль стал конвертируемой валютой [5]). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что основным звеном административного права являются нормы, регулирующие охрану общественного порядка и общественной безопасности, нормы, направленные на обеспечение социалистической законности, регулирующие вопросы прессы, союзов, культов и т.п., нормы, определяющие деятельность Народного комиссариата внутренних дел, его местных органов и милиции. Вместе с тем автор к нормам административного права не относил те, которые определяют порядок осуществления местного управления, относя их к государственному праву [6].
По мнению В. Игнатьева, к общественным отношениям, которые должны были регулироваться нормами административного права, следует относить отношения, возникающие: в процессе управленческой деятельности центральных и местных органов власти; в процессе прохождения государственной службы; в процессе охраны революционного порядка; в процессе строительства населенных пунктов и их благоустройства; в процессе применения мер административного воздействия, в т.ч. и в процессе применения административных взысканий; в процессе обеспечения революционной законности в государственном управлении [7; 1, с. 38]. Обращает на себя внимание, что в отличие от других современников В. Игнатьев говорил о государственной службе как об определенной сфере отношений именно в рамках административного, а не трудового права, тем самым поддерживая высказанное ранее аналогичное мнение А. Елистратова и других ученых-юристов.
Как отмечает И. Гриценко, первые советские административисты предмет административного права практически единогласно ограничивали только общественными отношениями, которые возникали в процессе властной деятельности субъектов управления, что свидетельствовало о существенном сужении его объема по сравнению с теми выводами, которые были сделаны в юридической литературе до 1917 г. [1, с. 38], однако стоит добавить, что еще чувствовалось и определенное тяготение научных мыслей к научным наследиям конца XIX - начала XX в. именно в контексте выделения среди общественных отношений, составляющих предмет административного права, правоотношений в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности, а также в сфере административного принуждения.
Противоположной позиции относительно предмета административного права придерживались В. Кобалевский, А. Евтихиев, А. Елистратов и Н. Карадже-Искров.
Так, например, В. Кобалевский писал, что административное право регулирует государственную деятельность в области внутреннего управления и отношения между властью и гражданином, вытекающие из указанной деятельности [8, с. 9]. То есть ученый, в отличие от вышеназванных авторов, считал гражданина участником отношений, которые регулировались нормами административного права и составляли его предмет. Этот тезис пронизывает и взгляды ученого на систему административного права, которая была детально исследована Р. Мельником. Последний, проанализировав известные работы В. Кобалевского, выделил институты административного права, формирующие систему административного права по В. Кобалевскому, в частности: 1) институт субъектов административного права (государство, внутригосударственные территориальные единицы, органы власти, публичные предприятия, частные организации, привлеченные к выполнению публичной службы, органы хозяйственного управления, переведенные на коммерческий расчет, добровольные общественные организации, которые способствовали советской власти в ее деятельности). Однако этот институт В. Кобалевский называл чужим для административного права, поскольку, как и европейские ученые, считал, что вопрос о построении административной организации относится к предмету не административного, а государственного права; поэтому оно должно интересовать административистов только с точки зрения учения о субъекте публично-правового отношения [8]; 2) институт форм административной деятельности (указ, административное распоряжение, обязательное постановление); 3) институт публичного вещного права (права граждан на публичное имущество (государственное имущество общего пользования, государственное имущество индивидуального пользования, земля, лес, недра, национализированные и муниципализированные здания)); 4) способы потери и приобретения права на публичное имущество; 5) институт нормальных принудительных полномочий административной власти (административный арест, административная высылка, применение оружия, передвижение населения, законодательство о союзах и союзы, законодательство о печати); 6) институт чрезвычайных полномочий административной власти; 7) институт административной юстиции [9, с. 154; 10; 8; 11; 12].
Позже, как пишет Р. Мельник, в процессуальной части советского административного права В. Кобалевский предложил выделять: институт административной жалобы; институт дисциплинарной ответственности должностных лиц; институт уголовной ответственности должностных лиц; институт гражданской ответственности должностных лиц; институт надзора прокуратуры за закономерностью действий органов власти; институт правового статуса рабоче-крестьянской инспекции в деле охраны революционной законности; институт административной юстиции [11, с. 32 - 35].
Исходя из этого, можно детализировать, какие именно отношения составляли предмет административного права в понимании В. Кобалевского. Это отношения в сфере административной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; отношения в области управления промышленностью, торговлей, сельским хозяйством, жилищным хозяйством, народным образованием, народным здравоохранением, социальным обеспечением; отношения в сфере применения административно-принудительных мер, осуществление административного обжалования применения мер дисциплинарной, уголовной и гражданской ответственности должностных лиц, контрольно-надзорные отношения; отношения, возникающие в сфере публичного вещного права (приобретения и прекращения права собственности и т.п.). Интересно, что последний институт никогда не был характерным для административного права как отрасли и, соответственно, как правило, не рассматривался учеными-административистами. Представляется, что к такой точке зрения В. Кобалевский пришел случайно. Факторами, которые повлияли на его формирование, можно назвать, с одной стороны, доминирующую в то время позицию, что административное право регулирует почти все сферы отношений в государстве, хотя в целом эта идея и не поддерживалась ученым, а с другой - тенденции в советской экономике, продиктованные и спровоцированные нэпом. Вследствие воздействия этих факторов и образовался некий симбиоз, что нашло свое выражение в такой конструкции правоотношений наполовину частного, наполовину публичного характера. Определенным образом, по нашему мнению, позиция В. Кобалевского стала началом дискуссии в кругу ученых-юристов советского периода (60-е гг.) о разграничении предметов административного и гражданского права, которая будет рассмотрена далее по тексту.
Несколько иначе к определению административного права подошел А. Евтихиев, который, в отличие от В. Кобалевского, уже открыто не сводил задачи административного права к регулированию отношений между правящей властью и гражданином и не ограничивал регулирующее воздействие норм административного права сферой внутреннего управления [1, с. 40]. А. Евтихиев к предмету административного права относил только общественные отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности государства и его агентов, при этом нормы административного права не должны направлять свое регулирующее влияние на сферы военного и международного управления, поскольку последние должны регулироваться другими отраслями права. В связи с этим "административным правом называют систему юридических принципов, регулирующих государственную деятельность, направленную на обеспечение безопасности и благосостояния, преимущественно трудящихся в советских республиках" [13, с. 6].
Как видим, А. Евтихиев через модель полицейского права "обеспечение безопасности и благосостояния" отразил суть советского административного права. Вместе с тем работы А. Евтихиева 20-х гг. прошлого века, в частности "Основы советского административного права", говорят о том, что к предмету административного права ученый относил такие группы отношений, как: административная деятельность в различных сферах управления (охрана прав граждан, охрана революционного порядка, управление в области промышленности и торговли, в сфере применения труда, в сфере народного образования и т.п.); дисциплинарная, уголовная и гражданская ответственность должностных лиц; административно-юрисдикционная деятельность государственных органов (в т.ч. наложение административных взысканий); административная юстиция, ответственность государства за причиненные им убытки [13]. Вызывает наибольший интерес тот факт, что под административной юстицией ученый понимал судебный порядок разрешения споров, возникающих в сфере государственного управления [13, с. 312].
Нельзя обойти вниманием и другого ученого-административиста того периода - А. Елистратова, который продолжал свою научную работу уже после революционных событий. Поскольку по большому счету А. Елистратов не изменил своих взглядов на сущность административного права, следует остановить внимание лишь на определенных его мыслях, которые были изложены им в работах, вышедших после 1917 г. Так, основной задачей административного права, как и раньше, ученый считал установление правовых форм взаимоотношений государства в лице административных учреждений и граждан [14, с. 24]. На основании чего А. Елистратов резюмировал, что предметом административного права являются общественные отношения, возникающие между гражданами и административными органами в процессе осуществления последними внутреннего управления [14, с. 30], т.е. А. Елистратов, как и другие ученые-административисты, научное творчество которых не признавалось официальной юридической доктриной СССР, считал гражданина обязательным участником административно-правовых отношений.
Правда, несколько иначе воспринимал А. Елистратов советское административное право, рассматривая его как "...правовую субстанцию, существующую параллельно с настоящим административным правом, которое является необходимым элементом любого правового государства". Советское административное право ученый определял как "противоположную по своим задачам, формам и методам создания одноименным конструкциям капиталистической марки систему регулирования внутренней жизни советских коллективов в эпоху, которую мы переживаем" [15, с. 6]. Итак, автор в своем определении сделал главный акцент на том, что советское административное право, в отличие от административного права вообще, не занимается идеей защиты прав человека, а концентрируется вокруг коллективных (неперсонифицированных) интересов [1, с. 41 - 42].
Из изложенного становится очевидным, что в 20-е гг. начался постепенный отход от идей необходимости обеспечения и охраны прав личности при осуществлении государственного управления, в связи с чем стала преобладать точка зрения, согласно которой предмет административного права должен быть ограничен лишь теми общественными отношениями, которые возникают в процессе управленческой деятельности государственных органов, связанной с руководством отдельными или всеми отраслями государственной и общественной жизни. Начиная с 20-х гг. административное право становится доминирующей отраслью права, которая регулирует подавляющее большинство общественных отношений в государстве [1, с. 43].
Констатировал такую ситуацию Н. Карадже-Искров, отмечавший, что "индивидуальная свобода не является у нас таким основным принципом, как на Западе: наше государство проникнуто идеями коллективизма... Наше государство не склонно выдвигать на первый план личность. Напротив, оно рассматривает отдельных лиц лишь как средство для достижения своих целей... Тем не менее необходимо помнить, что у нас лицо не является чем-то самоценным. Оно является лишь винтиком большой машины. Поэтому обеспечение его прав стоит на втором плане" [16, с. 24, 29, 30]. Указанная позиция находила свое отражение и в работах А. Евтихиева, который совершенно справедливо отмечал, что "советское административное право как право переходной эпохи от капитализма к социализму определяет взаимоотношения между лицом и государством на своеобразных началах. В нем взаимоотношения между лицом и государством основываются на началах законности... но законности своеобразной: революционной, пролетарской, коммунистической, которая абсолютно не признает ни равенства прав всех граждан, ни равенства прав человека и коллектива. Права человека в советских республиках имеют сугубо подчиненное положение в отношении прав коллектива" [13, с. 195], "...в советском праве не существует противоположности государства и личности... интересы лица в советском праве занимают подчиненное положение относительно интересов государства и коллективов трудящихся... публичные права граждан не считаются равноценными правам государства... очень часто взаимоотношения между государством и лицом определяются справедливым усмотрением его органов..." [13, с. 195]. Подобные высказывания относительно правового статуса личности в Советском государстве вызвали резкую критику со стороны официальной советской науки, т.е. тех ученых, которые обслуживали потребности Советского государства. Так, в частности, М. Карадже-Искрова обвинили в том, что он в своих работах в фашистском духе излагает положение советских граждан [9, с. 160; 17], а А. Евтихиев рассматривался советскими учеными как реакционный ученый, который, хотя и не открыто, но выступал против советской правовой идеологии [1, с. 40].
Интересно, что сам Н. Карадже-Искров в своей монографии "Новейшая эволюция административного права", изданной в 1927 г., резюмировал, что советское административное право прошло три фазы становления. Первый этап характеризуется разрушением старого устройства (видно, что речь идет не только об общественно-политической ситуации, но и о научных концепциях). На втором - "вводится постепенно новый социалистический уклад жизни". Государственная власть берет на себя организацию всей культурной и хозяйственной жизнедеятельности страны с введением жесткой централизации и регламентации. Расширение плановой концепции и государственного регулирования означало небывалое развитие административного права... "Этот процесс огосударствления всей хозяйственной и культурной жизни страны достиг своего апогея в начале 1921 года... Административное право начинало делаться синонимом советского права в целом". С введением нэпа (третий этап) эти черты советского административного права несколько изменяются, хотя государство сохраняет за собой монополию управления в сфере хозяйствования и культуры, однако "...целый ряд имущества переходит в частные руки, допускается торговля и вообще расширяется частный оборот. Другими словами, область административного права несколько сужается и уступает место праву частному" [16, с. 21, 22]. Привлекает внимание объективность Н. Карадже-Искрова при оценке реального положения вещей в сфере государственного управления и четкий подход в определении акцентов государственной политики СССР в то время. В частности, в сравнительной характеристике буржуазного и советского административного права выдающийся ученый-административист временами завуалированно, а порой и прямо указывает на научную слабость новой доктрины административного права, которая только начала формироваться и еще не получила всех своих определяющих черт, которые окончательно сформировались в конце 30-х гг. прошлого века.
Так, с конца 30-х - начала 40-х гг. прошлого века, после почти десятилетнего перерыва, исследования предмета административного права вновь начинают активизироваться, что было связано с возрождением административного права и необходимостью научного обоснования его основных положений в духе развития советской правовой системы. Такую задачу пытались выполнить значительное количество ученых-административистов. Все они уже были едины в том, что предмет административного права непременно связан с общественными отношениями управленческого характера, возникающими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности (государственного управления) [18; 21], что свидетельствовало, по мнению современных авторов [19], об односторонности определения предмета административно-правового регулирования [1, с. 43]. Работы ученых-административистов нового поколения начались с "конструктивной" и политически оправданной критики научных взглядов и научного наследия А. Елистратова, А. Евтихиева, В. Кобалевского, Н. Карадже-Искрова [17; 20, с. 152 - 153; 21; 9, с. 163].
Окончательно "государственно-центристский" вектор в определении предмета административного права кристаллизовался в результатах Первого всесоюзного совещания по вопросам Советского государства и права 1938 г., на котором среди прочего было отмечено, что советское административное право должно занять в системе советского права одно из важнейших мест в силу того исключительного значения, которое принадлежит вопросам администрации (управления) в деле социалистического строительства [22].
Подытоживая рассмотрение указанного этапа становления предмета административного права, следует привести вывод С. Студеникина по этому поводу, который был им сделан в своих научных трудах, датированных 1938 г., а именно то, что предмет советского административного права составляют административно-правовые отношения, которые характеризуются следующими признаками: возникают в процессе государственного управления или по инициативе одной из сторон этого отношения или по инициативе третьей стороны; одной из сторон этого отношения является орган государственного управления (его должностное лицо), нарушение закона или акта государственного управления в административно-правовом отношении влечет ответственность стороны, которая их нарушила, перед государством в лице его соответствующего органа; споры, возникающие в административно-правовых отношениях, как правило, решаются в административном порядке [23].
Таким образом, предмет административного права в "официальной" доктрине административного права в переходную эпоху советского периода его становления состоял из отношений, возникающих в сфере государственного управления, административного обжалования и административно-деликтных отношений. В этот период советская доктрина оставляла в стороне рассмотрение вопроса прав и свобод человека и гражданина, ставила частный интерес в зависимость от публичного и окончательно определила "государственно-центристский" вектор научных исследований как базовый в науке административного права, осуществила решающее влияние на определение предмета этой отрасли права.
Литература
1. Гриценко I.C. Становления i розвиток наукових поглядiв на основнi iнститути вiтчизняного адмiнiстративного права: Дис. ... докт. юрид. наук. Х., 2008. С. 488.
2. Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о содержании Административного кодекса) // Власть Советов. 1923. N 3. С. 38 - 41.
3. Гурвич Г.С. К составлению Административного кодекса // Власть Советов. 1923. N 3. С. 26 - 28.
4. Архипов К. Организация советского управления (первая часть Административного кодекса) // Власть Советов. 1923. N 3. С. 32 - 37.
5. Нова економiчна полiтика неп / Вiльна електронна енциклопедiя "Вiкiпедiя" [Електронний ресурс]. URL: http://uk.wikipedia.org/ wiki/Нова_економiчна_полiтика.
6. Турубинер А. Основные элементы советского административного права // Административный вестник. 1925. N 8. С. 14 - 22.
7. Игнатьев В. Административный кодекс // Власть Советов. 1923. N 1-2. С. 27 - 33.
8. Кобалевский В. Очерки советского административного права. Харьков: Гос. издат. Украины, 1924. 260 с.
9. Мельник Р.С. Система адмiнiстративного права Украiни: Дис. ... докт. юрид. наук. Х., 2010. С. 415.
10. Бельский К.С. Ученый-административист В.Л. Кобалевский: жизнь, труды, основные научные положения (к 110-летию со дня рождения) // Государство и право. 2003. N 12. С. 81 - 87.
11. Кобалевский В. Советское административное право. Х., 1929. 417 с.
12. Кобалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестник советской юстиции. 1923. N 7. С. 173 - 175.
13. Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. Х.: Юридическое издательство НКЮ УССР, 1925. 331 с.
14. Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. 236 с.
15. Елистратов А.И. Административное право РСФСР. Л., 1925. 224 с.
16. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск: Изд. бюро Иркутского гос. университета, 1927. 38 с.
17. Б.Р.С. Советское административное право в фашистском изложении // Советское государство. 1937. N 3-4. С. 126 - 128.
18. Студеникин С. О некоторых вопросах советского социалистического права // Советское государство. 1938. N 1. С. 117 - 145.
19. Бельский К. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 14 - 21.
20. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. 816 с.
21. Мельник Р. Новий погляд на стару статтю (до аналiзу науковоi спадщини Н. Карадже-Iскрова) // Право Украiни. 2010. N 2. С. 258 - 266.
22. Вышинский А.Я. Доклад на Первом совещании по вопросам науки советского права и государства // Советское государство. 1938. N 4. С. 4 - 55.
23. Студеникин С. О предмете и системе советского административного права // Советское государство и право. 1939. N 3. С. 102 - 110.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.