Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНТРОЛЬ: ПРАВОВЫЕ НОВЕЛЛЫ И НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ
В 2011 г. истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) (далее - Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.
Целями проведения административной реформы являлись ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора. Согласно указанной Концепции деятельность органов управления должна быть ориентирована на результат <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2004; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, также указывается на осуществление институциональных преобразований в системе контроля (надзора), которые включают: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.
Ретроспектива. В рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб.
С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государственном контроле. Существенные результаты достигнуты в правовом регулировании контроля деятельности бизнес-структур. Важным итогом мероприятий административной реформы стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) (вместо морально устаревшего Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)").
В настоящее время Закон N 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору) <2>.
--------------------------------
<2> См.: Бут Н.Д., Ларьков А.Н., Паламарчук А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.
Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений о их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.
Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов.
В Законе N 294-ФЗ довольно четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных).
Важным элементом новой организации государственного контроля в сфере бизнеса стало определение новой роли прокуратуры РФ в осуществлении государственного контроля (надзора) <3>. К компетенции органов прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки; согласование деятельности контролирующих органов; осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих органов; и др.
--------------------------------
<3> См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999; Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
На Минэкономразвития России возложены обязанности по разработке мер, направленных на совершенствование системы проверок, осуществлению мониторинга за соблюдением выполнения сводного плана контрольных мероприятий, подготовке предложений по совершенствованию законодательства о контроле и др. <4>.
--------------------------------
<4> См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. метод. матер. / Под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2010.
В 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие требованиям Закона N 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ (далее - Закон N 242-ФЗ) внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т.д. <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Калмыкова А.В. Основные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования // Журнал российского права. 2007. N 5.
Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства РФ в целях реализации Закона N 242-ФЗ (Протокол от 14 октября 2011 г. N 126). График предусматривает подготовку положений о государственном контроле (надзоре) в 30 важнейших сферах государственной деятельности.
В рамках деятельности Правительственной комиссии по административной реформе в течение 2010 - 2011 гг. проводилась активная работа по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного регулирования в сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти. На еженедельных заседаниях Правительственной комиссии рассматривались и утверждались планы работы федеральных министерств, служб и агентств по данному направлению административной реформы, проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов, которыми вносились изменения в существующую систему государственного контроля (надзора)<6>.
--------------------------------
<6> См.: Протоколы заседаний Правительственной комиссии по административной реформе от 17, 23 ноября, 7, 21 декабря 2010 г., от 25 января, 1 февраля, 1, 15 марта, 11 июля 2011 г. и др.
Несмотря на серьезные достижения в указанной сфере часть из них не может быть реализована по отношению к отдельным видам государственного (муниципального) контроля и надзора вследствие неопределенности в вопросе об отнесении того или иного вида государственного (муниципального) контроля и надзора к полностью регулируемому Законом N 294-ФЗ, регулируемому им частично или регулируемому иными федеральными законами <7>.
--------------------------------
<7> См.: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010. С. 168.
После произведенного в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ перераспределения государственных функций по уровням государственной власти с определением источников финансирования реализации государственными органами исполнительной власти субъектов РФ передаваемых им полномочий федеральных органов исполнительной власти возникла необходимость осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий.
В настоящее время эта работа продолжается в тех сферах, где разграничение полномочий не было произведено либо было произведено недостаточно. Распоряжением Президента РФ от 27 июня 2011 г. N 425-рп образована рабочая группа по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которая рассматривает вопросы перераспределения полномочий в том числе в сфере контроля и надзора <8>.
--------------------------------
<8> См.: Зырянов С.М. Административный надзор: Монография. М., 2010. С. 45.
Развивающийся процесс разграничения предметов ведения и полномочий потребует разработки предложений по совершенствованию правового регулирования осуществления функций государственного контроля и надзора в части переданных полномочий. Очевидна необходимость конкретизации законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного (муниципального) контроля и надзора в целях установления закрытого перечня всех видов государственного контроля и надзора и муниципального контроля с указанием, в соответствии с какими законодательными актами такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются. Для каждого вида государственного контроля (надзора) должны быть разработаны и утверждены соответствующие положения.
В целях организации контроля за правильным функционированием государственной и муниципальной администрации (далее - публичных служб) также были предприняты существенные меры. В соответствии с Концепцией административной реформы они касались уточнения предмета контроля и его организации, т.е. не только соответствия требованиям нормативных правовых актов, но и результативности и эффективности деятельности публичных служб.
Указанные новеллы в определении предмета контроля отвечают тенденциям зарубежного законодательства в данной сфере. Так, в англосаксонском праве различаются термины "efficacite", "efficience", "value for money" (Т. Проссер, У. Грозвик, Р. Гилмур, Д. Дженсен, Л. Вашш и др.). Например, критерии эффективности и целесообразности традиционно являются предметом внутреннего контроля за деятельностью государственной администрации в Италии (Э. Феррари).
Критерии экономичности и результативности как предмет контроля деятельности публичных служб в России только начинают вводиться. Технические приемы, процедуры и методы такого контроля отличаются от обычного контроля за соблюдением нормы.
Результативные принципы организации контроля внедрялись в рамках повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Показатели для оценки эффективности и результативности деятельности публичных служб утверждены указами Президента РФ <9>.
--------------------------------
<9> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".
Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 утвержден Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и форма доклада высших должностных лиц субъектов РФ о достигнутых значениях показателей.
Аналогичные вопросы регламентированы распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р в отношении оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В ходе административной реформы большое внимание уделялось четкому и исчерпывающему процедурно-процессуальному правовому регулированию порядка реализации контрольных функций и полномочий государственных органов. Регламентация порядка контрольной деятельности имеет в основном ведомственный характер и находит отражение в административных регламентах органов исполнительной власти <10>. И хотя очевидна целесообразность подготовки самостоятельных регламентов исполнения функции государственного контроля, подобные случаи были единичными. В качестве примера приведем Административный регламент Министерства регионального развития РФ по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, утвержденный Приказом Минрегиона России от 25 октября 2010 г. N 460.
--------------------------------
<10> См., например: Регламент Министерства транспорта РФ (утв. 3 марта 2006 г.), Регламент Министерства сельского хозяйства РФ (утв. 5 октября 2011 г. N 351), Регламент Федерального агентства по туризму (утв. 20 августа 2009 г. N 190).
Внедрение административных регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, из которых складывается контрольная деятельность, рационализировать содержание документов и материалов, связанных с результатами и сроками исполнения государственными органами контрольной функции.
Перспектива. С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. (далее - Концепция 2011 - 2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.
В разделе III Концепции 2011 - 2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.
В 2012 г. работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжается, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю. Так, на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, состоявшемся 21 февраля 2012 г., приняты решения по совершенствованию контрольно-надзорных функций в сфере деятельности Минпромторга России, Росстандарта, МЧС России и др. <11>.
--------------------------------
<11> См.: Протокол заседания от 21 февраля 2012 г. N 130.
При разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору).
В открытом доступе в сети Интернет должны размещаться юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, предмету проверки. Также должны быть доступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов их проведения.
Практика исполнения контрольно-надзорных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления свидетельствует о фактах участия организаций, подведомственных органам власти и местного самоуправления, в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом на указанные организации не распространяются нормы Закона N 294-ФЗ. Кроме того, существует практика необоснованного наделения контрольными полномочиями учреждений и организаций на региональном и муниципальном уровнях. Соответственно, следует четко законодательно разграничить собственно контрольные функции и контрольные полномочия органов исполнительной власти и полномочия органов организаций по предоставлению услуг в сфере действия Закона N 294-ФЗ. В целях устранения выявленных проблем необходимо внести соответствующие поправки не только в указанный Закон, но и в отдельные отраслевые законодательные акты.
Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.
В целях эффективного государственного управления в указанной сфере предполагается завершить введение в эксплуатацию информационной системы "Мониторинг и оценка эффективности деятельности контрольно-надзорных органов" для постоянного мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора).
Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 2011 - 2013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.
Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента Российской Федерации "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции": в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).
Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации ставит перед наукой административного права новые исследовательские задачи, связанные с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного контроля и процедурам его проведения.
Рекомендации. Широкие возможности государственного контроля как ведущего организационно-правового механизма обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении используются недостаточно, на это обращали внимание многие ученые (В.Г. Бессарабов, М.В. Маматов, Е.А. Маштакова, О.Е. Савенко, В.Х. Мохов). Современное состояние государственного контроля и его правовое регулирование обоснованно характеризуется такими негативными чертами, как:
отсутствие концепции государственного контроля - официально признанной системы стратегических приоритетов, концептуальных идей, целей и мер, определяющих настоящее и будущее состояние государственного контроля и надзора;
отсутствие систематизированного свода нормативных правовых актов, содержащих положения о государственном контроле;
множественность органов, осуществляющих государственный контроль при значительных различиях в их правовом статусе;
отсутствие четкого определения и разграничения контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
большой объем противоречивых законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и процедуру государственного контроля;
отсутствие правовой базы координационной деятельности в сфере государственного контроля, вследствие чего в практике контрольной деятельности не реализуются такие потенциальные возможности ее координации, как обмен информацией об объектах контроля, о выявленных нарушениях, планируемых контрольных мероприятиях, а также создание единой компьютерной базы данных, организация межведомственных комплексных проверок и др.;
широкое использование нерегламентированных форм, методов, приемов и способов контрольной деятельности, что приводит к мелочной опеке субъектов экономической деятельности и незаконному вмешательству в сферу частных интересов;
полное отсутствие правовой регламентации оценки результативности контрольной деятельности;
наличие существенных пробелов в правовых основах контроля за ходом выполнения важнейших решений федерального центра, направленных на реализацию программ экономических и социальных реформ в стране;
употребление терминов в сфере осуществления контрольной деятельности в ином значении, чем доктриной административного права и законодательством Российской Федерации. Отсутствие в законодательстве новых понятий и терминов: контрольный процесс, процедуры контроля, контрольное пространство, участники контрольного процесса, информационные ресурсы в системе контроля и др.
В целях совершенствования и повышения эффективности государственного контроля следует приступить к подготовке целостной концепции развития государственного контроля в Российской Федерации. Ее необходимость обосновывалась такими авторами, как И.В. Бородушко, А.И. Гурин, А.М. Тарасов. Цель концепции - всестороннее и эффективное обеспечение развития системы государственного контроля. Важно преодолеть разобщенность и незавершенность как правовой регламентации, так и практики контроля в различных сферах и областях государственного управления <12>. В ней следует осветить теоретико-правовые вопросы, касающиеся формирования понятийного аппарата, определения основ системного подхода к проектированию модели системы контроля как одного из важнейших инструментов государственного управления, систематизации принципов правового регулирования и организации контроля, разработки методологических аспектов организационно-правовой базы контроля.
--------------------------------
<12> См.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. М., 2008. С. 141.
Наличие такой концепции существенно облегчит подготовку проекта федерального закона о государственном контроле, необходимость которого очевидна.
В целях формирования единой системы государственного контроля и единого правового поля его осуществления целесообразны разработка и принятие Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации", на что давно обращают внимание представители юридической и экономической науки (например, Ю.А. Тихомиров). Такой Закон мог бы обеспечить нормативное закрепление общих принципов контрольной деятельности, ряда основополагающих понятий и терминов, таких как государственный контроль и надзор, объект и предметы контрольной и надзорной деятельности, организационно-правовые формы и методы контрольной и надзорной деятельности, основные полномочия контрольных и надзорных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к объектам государственного контроля и надзора, порядок и орган координации в сфере государственного контроля.
В настоящее время эти понятия и термины существуют преимущественно в доктринальной форме (в тех определениях, которые неоднократно давались в юридической науке), но не в законодательстве.
Целевое состояние государственного контроля предполагает разграничение предметов государственного (муниципального) контроля (надзора) между органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в целях исключения дублирования.
Важно определить порядок делегирования полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, проведения контроля за исполнением этих полномочий, ввести мониторинг данного контроля и его эффективности.
В целях совершенствования процедур контроля и надзора, повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности, обеспечения прав и законных интересов объектов этой деятельности представляется правильным дальнейшее упорядочение административных процедур, осуществляемых при выполнении контрольной функции. Данный вопрос также должен быть отражен в федеральном законе о государственном контроле.
Целесообразно в таком законе определить формы и методы контроля Правительства РФ и прокуратуры РФ за деятельностью подчиненных федеральных органов исполнительной власти, а также федерального министерства за деятельностью подведомственных ему федеральных агентств и служб. Необходимо установить порядок проведения ведомственного контроля и основания его проведения. Результаты таких проверок следует отражать в информационных системах общего доступа в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов власти.
Соответственно, принятие Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации" могло бы поспособствовать решению таких вопросов, как: правовое обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов; исчерпывающее определение правового статуса, и прежде всего компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти; унификация функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовая регламентация взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов; выработка единой основы проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий; систематизация нормативно-правовой базы функционирования контрольно-надзорных органов с переносом правового регулирования наиболее значимых аспектов организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности в системе исполнительной власти на законодательный уровень.
В конечном счете это приведет к законодательному оформлению единой системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации и тем самым к созданию условий для целенаправленного регулирования отношений в сфере государственного контроля и обеспечения его результативности и эффективности.
Решение этих вопросов должно способствовать оптимальному использованию заложенных в государственном контроле возможностей для совершенствования государственного управления в стране.
В рамках развития механизмов общественного участия в деятельности органов исполнительной власти должна быть создана система гражданского контроля. Такой контроль является атрибутом демократического общества (Л.В. Акопов, В.П. Беляев, И.О. Дрейслер, К.А. Струсь, В.Н. Гаращук и др.). Развитию гражданского контроля может способствовать определение порядка участия в контрольной деятельности общественных советов, комиссий "общественно активных институтов" (некоммерческих организаций), выявление таких институтов на основе квалификации кадрового состава, опыта работы организации и других характеристик. Необходимо обязать органы государственного контроля привлекать их к участию в процедурах контроля, подготовке заключений по результатам контрольной деятельности и т.д.
Комплексную систему гражданского контроля предполагается ввести Федеральным законом "Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации", проект которого разрабатывается. В нем необходимо определить цели, задачи, порядок и гарантии осуществления общественного контроля, порядок назначения общественных контролеров и их права и обязанности.
В процессе создания современной правовой основы контрольной деятельности следует сделать акцент на усилении ее аналитической, сигнализирующей и профилактической составляющих; предусмотреть формы и методы гражданского контроля, особенно в сферах социального значения: реализация федеральных и региональных социально-экономических программ, экология, социальная поддержка малоимущих слоев населения, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита прав потребителей и др.
Важным направлением совершенствования контрольной и надзорной деятельности является четкое определение правил и процедур исполнения государственными органами функций контроля. Приоритетное значение имеет подготовка административных регламентов исполнения функций контроля, в которых должны предусматриваться единые и обязательные стандарты, правила осуществления контрольной деятельности. Особое внимание следует уделить правилам и процедурам административного обжалования неправильных действий органов исполнительной власти в процессе исполнения ими государственных функций контроля. Целесообразно возобновить работу по подготовке проекта федерального конституционного закона об административных судах и Кодекса административного судопроизводства и их публичному обсуждению, а также завершить подготовку проекта Федерального закона "О досудебных процедурах обжалования решений и действий государственных и муниципальных органов".
Решения Правительственной комиссии по проведению административной реформы, направленные на модернизацию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, четкое определение их компетенции способствуют созданию необходимых юридических предпосылок сокращения субъектов контрольно-надзорной деятельности, уточнению и унификации их правового статуса. В рамках деятельности Правительственной комиссии следует продолжить согласованную работу по установлению более четкого разделения "зон" контроля и надзора за исполнением российского законодательства между прокуратурой РФ, управлениями Администрации Президента РФ и отдельными федеральными службами. Необходимо продолжить работу по выявлению и устранению сохраняющегося дублирования предметов ведения федеральных министерств, служб и агентств, уточнению применительно к каждому из них перечня необходимых функций и передаче иным структурам несвойственных или избыточных функций.
Целесообразным шагом стало бы принятие Правительством РФ Постановления "О единых правилах проведения государственного контроля (надзора)" с указанием видов объектов проверок; требований к объектам проверок, соблюдение которых проверяется; методов (методик) проверок; видов нарушений; видов проверок, которые проводятся привлекаемыми лицами (подведомственными организациями, аккредитованными лицами); карт проверок, системы дистанционного надзора.
Принятие такого постановления позволит оптимизировать требования к объектам проверок; установить единые типовые формы проверок соблюдения установленных требований по основным группам объектов государственного контроля (надзора); исключить дублирующие формы проверки соблюдения установленных требований; привести формы и процедуры проверки установленных требований в соответствие с международными документами.
Происходящие интеграционные процессы и интеграция государств в рамках Союзного государства России и Белоруссии, СНГ, Таможенного союза и ЕврАзЭС, других межгосударственных объединений обусловливают необходимость заключения соглашений, в том числе о порядке осуществления государственного контроля в различных областях экономики и социальной сферы. Так, отдельные вопросы экологического, таможенного, налогового, экспортного контроля, контроля за оборотом наркотиков и других видов контроля регулируются в настоящее время международными соглашениями, модельными законами, решениями глав правительств, межведомственными соглашениями.
В рамках общей тенденции сближения национального и международного права необходимо проводить работу по гармонизации национальных и международных норм в сфере осуществления государственного контроля. При этом следует учитывать неодинаковый юридический характер последних в качестве обязательных, альтернативных, модельных и рекомендательных при формировании российского законодательства о государственном контроле и изменении контрольно-надзорных функций соответствующих министерств, служб и агентств.
Проблемы государственного контроля и надзора всегда считались важнейшим направлением научных исследований в области административного права <13>. Особого внимания требуют вопросы формирования новых теоретических основ государственного контроля и надзора, адекватных современным политическим, экономическим и социальным реалиям и нацеленных на обеспечение устойчивого развития национальной экономики; определения природы и системы полномочий контрольно-надзорных органов; установления современных форм координации контрольно-надзорной деятельности в целях использования заложенных в контрольно-надзорной функции возможностей для совершенствования государственного управления.
--------------------------------
<13> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17.
Основное внимание необходимо сконцентрировать на том, чтобы:
научно обосновать общие принципы, современные цели и задачи осуществления государственного контроля в системе публичной власти и осуществления административного надзора со стороны публичной власти в отношении неподчиненных граждан и организаций;
обосновать пределы вмешательства субъектов государственного контроля и административного надзора в дела подконтрольных (поднадзорных) органов и лиц;
разработать принципы и механизмы установления научно обоснованных обязательных требований, которым должны соответствовать объекты контроля (надзора);
разработать систему прав, обязанностей, запретов, ограничений и требований к служебному поведению должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор), исходя из требований, предъявляемых к государственным служащим правоохранительной службы;
выработать критерии оценки эффективности государственного контроля (надзора) и определить механизмы стимулирования субъектов государственного контроля (надзора);
разработать положения об организации контрольного процесса в целях формирования единой системы контрольной деятельности, которой должны соответствовать все разнообразные конкретные виды контроля;
создать унифицированные стандарты осуществления государственного контроля (по аналогии с аудиторской деятельностью) в целях повышения качества государственного контроля и обеспечения защиты интересов подконтрольных субъектов;
обосновать формализацию такой важной части контрольного процесса, как использование информационных ресурсов, принимая во внимание, что информация составляет основную цель контроля, основной инструмент и конечный продукт контрольной деятельности.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.