Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Н.И. ВОРОБЬЕВ
Свободные и демократические выборы невозможно представить без избирательного процесса, в рамках которого все правовые акты и иные значимые действия осуществляются в соответствии с требованиями закона. В этом плане, несомненно, большое значение имеют юридические нормы, предусматривающие юридическую ответственность за нарушения законодательства, регулирующего порядок подготовки и проведения выборов.
За нарушения законодательства о выборах и референдумах предусмотрено несколько видов юридической ответственности. В зависимости от отраслевой принадлежности законодательной (нормативно-правовой) основы традиционно выделяют три вида ответственности: конституционно-правовую (ответственность по избирательному праву); административную и уголовную ответственность. В нынешних условиях именно административная ответственность является одним из широко и часто применяемых видов юридической ответственности в электорально-политической сфере. Административная ответственность в данной сфере призвана воздействовать на различных правонарушителей не только из числа граждан, рядовых избирателей, но и из числа специальных субъектов - должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, председателей и членов избирательных комиссий и других уполномоченных лиц, в той или иной форме участвующих в избирательной кампании.
Впервые административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах была установлена во времена первых относительно демократических выборов, в частности в 1990 г. в КоАП РСФСР появились пять составов административных проступков в этой сфере общественных отношений. Со временем (в 1995 г.) их количество было увеличено до 13, а в 2000 г. коренному изменению подверглись и сами материальные нормы, закрепленные уже 24 статьями, и процессуальные правила их применения. Все эти нормы об административной ответственности в сфере избирательных отношений "перекочевали" почти в неизменном виде в новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2002. N 1. Ст. 1.
В последние годы существенным образом нормы КоАП РФ были переработаны и расширены дважды - в 2003 <2> и 2005 гг. <3>. В настоящее время административная ответственность за нарушение избирательного законодательства предусмотрена в 33 статьях Кодекса <4>. Вопросы применения КоАП РФ проанализированы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <5>, соответствующие на сей счет рекомендации правоприменителям в электоральной сфере были даны Центральной избирательной комиссией РФ Постановлением от 27 сентября 2006 г. <6>.
--------------------------------
<2> См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2700.
<3> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.
<4> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<5> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 5.
<6> Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - Вестник ЦИКа РФ). 2006. N 12.
Существенным, принципиальным новшеством в нынешнем КоАП РФ по сравнению со старым Кодексом РСФСР является то, что его нормы распространяют свое действие не только на физические, но и на юридические лица (ст. 2.10). Основным видом административного взыскания для юридических лиц является штраф, устанавливаемый в пределах от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда. В двух случаях наряду со штрафом применяется также конфискация непосредственного объекта административного правонарушения <7>. Правда, заметим, что административная ответственность юридических лиц первоначально была установлена двумя годами раньше Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. N 210-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" <8>. Поэтому административная ответственность юридических лиц, установленная в 18 статьях КоАП РФ, является для нас относительно новым правовым институтом, актуальным и интересным для административно-правовой науки. Введение норм об административной ответственности юридических лиц в КоАП РФ соответствовало идее реальной и полной кодификации законодательства об административных правонарушениях <9>.
--------------------------------
<7> См.: Фомина С.В. Административная ответственность за нарушение законодательства РФ в сфере избирательных отношений // Гражданин и право. 2002. N 3. С. 41.
<8> СЗ РФ. 1999. N 49.
<9> См.: Фомина С.В. Указ. соч. С. 41
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое законом установлена административная ответственность. Конкретные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и права граждан на участие в референдуме, сформулированы в КоАП РФ (ст. 5.1, 5.3 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56).
Наиболее распространенными административными проступками в данной сфере являются нарушения правил предвыборной агитации, в том числе с использованием средства массовой информации, а также подкуп избирателей либо осуществление в период избирательной кампании благотворительной деятельности с нарушением законодательства. Но если первые из них как-то выявляются и оформляются, то вторые в большинстве своем остаются латентными. Получившие деньги, иное вознаграждение или подарок избиратели по известным причинам не спешат заявить об этом в избирательную комиссию либо в правоохранительный орган. Поэтому, к сожалению, подкуп избирателей и незаконную благотворительность очень сложно устанавливать, квалифицировать и доказывать. Но именно противоправные деяния (действия и бездействие) в сфере предвыборной агитации и составляют большую часть составов административных правонарушений в действующем КоАП РФ.
В целом же, к сожалению, практика применения административной ответственности за нарушения законодательства о выборах не соответствует реальному количеству противоправных проступков, совершаемых в ходе избирательных кампаний. В 2002 - 2004 гг. в целом по Российской Федерации было возбужденно 756 дел об административных правонарушениях в сфере избирательного законодательства, в том числе 194 - по ст. 5.5 КоАП РФ (нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов), 70 - по ст. 5.8 (нарушение порядка проведения предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях), 135 - по ст. 5.10 (предвыборная агитация вне агитационного периода и в запрещенных местах), 194 - по ст. 5.12 (изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона) и всего 25 дел по ст. 5.16 (подкуп избирателей либо осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства) <10>. В 2005 г. уполномоченными членами избирательных комиссий (по данным 72 комиссий субъектов РФ) было возбуждено 263 дела об административных правонарушениях, связанных с выборами <11>. В целом в период избирательных кампаний нарушения закона допускаются на всех стадиях избирательного процесса практически всеми категориями его участников, в том числе и членами избирательных комиссий различных уровней <12>. В последние годы количество фактически совершаемых правонарушений в избирательной сфере значительно увеличилось, что заметно, как говорится, невооруженным глазом. Достаточно обратиться к интернет-сайтам некоммерческих организаций: Межрегиональной ассоциации избирателей "Голос" и "Независимого института выборов", политических партий - КП РФ, СПС, российских газет "Ведомости" и "Коммерсантъ", чтобы убедиться в этом <13>.
--------------------------------
<10> См.: официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: www:cikfrf.ru/ 8/ 20041192/ 301.192.06.htm.
<11> См.: Избирательное право в судебной практике: Научно-практическое пособие. М.: РЦОИТ, 2008. С. 224.
<12> См.: Там же. С. 227.
<13> См., например: заявление N 2 Ассоциации "Голос" по результатам долгосрочного наблюдения хода избирательной кампании по выборам Президента РФ 2008 г. (этап агитационной кампании). Москва, 28 февраля 2008 г. // URL: www.golos.org/spip.php?page; краткий аналитический доклад об избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы пятого созыва // URL: www.vibory.ru/elects/brief-GD.htm.
Между тем официальные сведения свидетельствуют об обратном. К примеру, в 2006 г. по сравнению с 2005 г. количество выявленных прокурорами нарушений сократилось с 8848 до 7565 <14>. В 2007 г. на выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления, прошедших 11 марта 2007 г., прокуроры выявили более 500 нарушений законодательства, возбудили свыше 250 дел об административных правонарушениях <15>.
--------------------------------
<14> См.: Избирательное право в судебной практике. С. 220.
<15> См.: Там же.
Правонарушающие действия могут быть обжалованы в установленном порядке. В частности, согласно ст. 1 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <16> и ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <17> решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Нам представляется, что жалоб и судебных споров по поводу различных нарушений избирательных прав становится в последнее время больше, а дел об административных правонарушениях - меньше.
--------------------------------
<16> См.: Игнатенко В.В., Ищенко Е.П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдумах. М., 2000. С. 46.
<17> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
В то же время нынешний законодательный порядок возбуждения дела об административном правонарушении не позволяет гражданам напрямую обращаться в суд с заявлениями о привлечении виновных лиц к административной ответственности. Такое право предоставлено только прокурору и членам избирательной комиссии, уполномоченным на это комиссией. Неудивительно, что нормы Кодекса об административных правонарушениях часто применяются избирательно: в основном в отношении кандидатов и средств массовой информации и гораздо реже - к председателям и членам избирательных комиссий. Так, нам неизвестно ни одного случая, когда была бы применена ст. 5.6 "Нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации", несмотря на многочисленные обращения по этому поводу, имевшие место в ходе избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ 2 декабря 2007 г. и выборам Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г.
Юридическим основанием для привлечения лица к административной ответственности является наличие состава правонарушения, под которым понимается совокупность элементов и признаков, образующих деяние, рассматриваемое законом как административное правонарушение. Если само административное правонарушение всегда представляет собой конкретное правонарушающее деяние, то состав административного правонарушения - законодательная модель этого деяния, которое расценивается в качестве административного правонарушения. Состав административного правонарушения - это своего рода "лакмусовая бумага", юридический показатель (критерий) противоправности поступка (деяния).
Объективная сторона административного правонарушения характеризует прежде всего внешнее проявление противоправного деяния (действия или бездействие). Под этим элементом состава административного правонарушения понимается совокупность существенных и необходимых конкретных признаков, характеризующих внешний акт соответствующего деяния. К сожалению, именно эта часть объективной стороны целого ряда составов административных правонарушений неполно и нечетко отражена в действующем Кодексе об административных правонарушениях. В КоАП РФ имеется 13 статей, наименование (заголовок) которых начинается со слова "нарушение..." (порядка, прав, условий, запретов). При этом в десяти из них диспозиции соответствующих статей не конкретизируют признаки объективной стороны административного правонарушения, возможные правонарушающие действия в тексте этих статей никак не расшифровываются. Объективная сторона ряда других статей КоАП РФ, регулирующих сферу избирательных отношений, редко содержит такие признаки, как: место, обстановка, средства, приемы и способы совершения правонарушения. Между тем в каждой статье КоАП РФ должны быть конкретно прописаны по возможности все действия правонарушающего характера, за которые устанавливается юридическая ответственность. Более того, в семи из этих статей Кодекса (5.5, 5.6 (ч. 2), 5.8, 5.9, 5.15, 5.24, 5.48, 5.49) диспозиция (объективная сторона) всего лишь полностью совпадает с кратким наименованием соответствующей статьи. Такое нормативное определение состава правонарушающего проступка затрудняет квалификацию деяний и установление причинной связи между деяниями и наступившими от них вредными последствиями, что ведет к нарушению задач и принципов административного законодательства, не способствует проведению свободных и справедливых выборов. Остальные административно наказуемые деяния (другие 20 статей КоАП РФ) сформулированы достаточно точно и понятно, имеют наименования (заголовки), начинающиеся фактически с конкретного описания соответствующего противоправного деяния ("неисполнение...", "непредоставление...", "несвоевременное перечисление средств..." и др.). Так, например, в ст. 5.17 (ч. 1) КоАП РФ предусмотрена ответственность за "непредставление... в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд... и обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании... неполное представление в соответствии с законом таких сведений либо представление недостоверных отчета, сведений". Субъектами этого административного правонарушения являются только физические лица: кандидат; лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность; уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; должностное лицо кредитной организации (банка). Именно за такое конкретное и понятное нарушение два бывших кандидата в депутаты Тамбовской областной Думы по итогам избирательной кампании 2005 г. были привлечены мировым судом Бондарского и Жердевского районов к административной ответственности в виде штрафа <18>.
--------------------------------
<18> См.: Избирательные права и право на участие в референдуме избирателей Тамбовской области в решениях судов (2003 - 2006 годы). Тамбов, 2006. С. 113 - 115.
Как указано ранее, субъектами административной ответственности в сфере избирательных отношений могут быть юридические лица. Между тем законодательство наделяет правом участвовать в выборах организации, которые могут и не быть юридическими лицами. Во-первых, не все избирательные комиссии наделены статусом юридического лица (прежде всего, участковые комиссии). Кроме того, такими организациями являются, например, не только региональные, но и иные структурные (в частности, местные) подразделения политических партий, не наделенные в соответствии с уставом политической партии правами юридического лица. В частности, местные отделения политических партий независимо от того, зарегистрированы они или нет в органах госрегистрации, имеют право выдвигать кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в порядке, установленном уставом партии <19>. Поэтому, несмотря на то, что избирательные объединения в некоторых статьях КоАП РФ названы в качестве потенциальных субъектов административной ответственности, те из них, которые не являются юридическими лицами, к административной ответственности не могут быть привлечены.
--------------------------------
<19> См.: Дубровина Е.П. Вправе ли местные отделения политических партий выдвигать кандидатов? // Вестник ЦИКа РФ. 2004. N 10(172). С. 56.
Основным признаком субъективной стороны правонарушения, совершаемого физическим лицом, является вина, т.е. психическое отношение субъекта к совершенному им деянию и его последствиям, которое выражается в форме умысла (например, умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму, - ст. 5.14 КоАП РФ). Исходя из смысла данной нормы, предполагается, что если уничтожение или повреждение печатных материалов произойдет, но без умысла, а в форме неосторожности, то лицо, совершившее данное деяние, к административной ответственности привлекаться не будет. В то же время изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований закона может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности - ст. 5.12 КоАП РФ.
Совершенствование законодательства в данной области позволит создать более эффективный механизм предотвращения противоправных деяний в избирательной сфере, что, в свою очередь, приведет к большей защищенности избирательных прав граждан, обеспечит надежные гарантии демократических, свободных и честных выборов в России.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.