Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
С.С. КУПРЕЕВ
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются важнейшей и неотъемлемой составной частью системы мер административно-правового принуждения. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), они применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления <1>.
--------------------------------
<1> Статья 27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
КоАП РФ перечисляет следующие меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.
Очевидно, что применение большинства данных обеспечительных мер непосредственно затрагивает важнейшие конституционные права и свободы человека и гражданина, например право на свободу и личную неприкосновенность. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются первой точкой пересечения прав граждан и юридических лиц и административного усмотрения государственных органов, реализующих политику государства в области привлечения к административной ответственности, в процессе производства по делам об административных правонарушениях <2>.
--------------------------------
<2> См.: Мельникова В.И. Проблемы реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2005. N 2.
При этом необходимо иметь в виду, что согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью и государству вменяется в обязанность признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина <3>. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется <4>. Данные конституционные положения конкретизируются в ст. 1.6 КоАП РФ, которая посвящена обеспечению законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.
--------------------------------
<3> См. ст. 2 Конституции РФ.
<4> См. ст. 45 Конституции РФ.
Однако, к сожалению, нередки случаи, когда в ходе применения мер процессуального обеспечения важнейшие права и свободы человека и гражданина нарушаются государственными органами, в результате чего страдает базовый принцип законности в государственном управлении. Такие нарушения имеют значительные негативные последствия как для отдельного гражданина, в отношении которого применялись обеспечительные меры, так и для всего общества в целом, так как многочисленные нарушения прав и свобод приводят к утрате доверия общества к государству и его органам <5>.
--------------------------------
<5> Как отмечает, например, И.Л. Трунов, "противоправное поведение сотрудников правоохранительных органов не редкость в России. Некоторые из тех, кому мы доверяем охрану общественной безопасности и борьбу с преступностью, предоставив большой объем прав, оказываются злостными преступниками". См.: Трунов И.Л. Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного должностным лицом МВД РФ // Административное и муниципальное право. 2009. N 10. С. 46.
В силу данных обстоятельств возникает резонный вопрос о правовой ответственности государства при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года устанавливает обязанность каждого государства-участника обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, в том числе если это нарушение было совершено лицом, действовавшим в официальном качестве <6>.
--------------------------------
<6> См. п. 3 (a) ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
"В законодательстве европейских и других государств, провозглашающих себя социальными и правовыми, конституционный принцип ответственности означает, что государство обязано возместить ущерб, если он причинен по вине органов публичной власти и их должностных лиц. Такая ответственность, которую иногда называют ответственностью публичной власти, является одним из основных элементов административного (правового) режима" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 205.
В статье 53 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Необходимо отметить, что, по мнению автора, вопрос о правовой ответственности государства при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может возникать в двух основных случаях:
1. Когда действия уполномоченных должностных лиц были явно незаконными либо совершались ими с превышением должностных полномочий.
2. Когда действия уполномоченных должностных лиц формально не противоречили закону, однако впоследствии при рассмотрении дела выясняется, что лицо не может быть привлечено к юридической ответственности.
Первый случай достаточно четко урегулирован в законодательстве. Согласно п. 2 ст. 27.1 КоАП РФ, вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
При этом незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении будет являться не только нарушение порядка их применения, но и применение мер обеспечения уполномоченными на то органом или должностным лицом с нарушением компетенции этого органа или превышением полномочий должностного лица, установленных законом. Кроме того, необходимым условием для возмещения вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, является не только признание действий (бездействия) должностного лица неправомерными, но и причинная связь между этими действиями (бездействием) и возникшими убытками и (или) моральным вредом.
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" требования о возмещении материального и морального вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 27.1 КоАП РФ) и незаконным привлечением к административной ответственности, подлежат рассмотрению в соответствии с гражданским законодательством в порядке гражданского судопроизводства <8>.
--------------------------------
<8> См.: п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 6.
Так, согласно ст. 1064 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме. А в ст. 1069 ГК РФ специально установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Кроме того, незаконные действия должностных лиц при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть обжалованы в суд в соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <9>. В соответствии со ст. 1 Закона, каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов или должностных лиц нарушены его права и свободы. При этом, согласно ст. 2 Закона, к действиям (решениям) государственных органов и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:
--------------------------------
<9> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Сборник законодательных актов РФ. Выпуск VIII. 1993. Ст. 117.
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа или должностного лица, приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. При этом убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке <10>.
--------------------------------
<10> См. ст. 7 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Таким образом, можно констатировать, что существующая правовая основа ответственности государства за неправомерные действия должностных лиц при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях позволяет обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина в данной сфере, конечно, при четком соблюдении правовых установлений <11>.
--------------------------------
<11> На некоторые проблемы в этой области обращает внимание уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем ежегодном отчете за 2008 год: "Одной из актуальных проблем доступа к правосудию в последнее время стало обжалование в суде действий лиц, применяющих меры административного принуждения. Законодательство Российской Федерации четко не устанавливает порядок обжалования подобных действий. На практике применяются два варианта: в рамках ГПК РФ (глава 25) и Кодекса РФ об административных правонарушениях. При этом критерии для выбора процедуры отсутствуют. В практике уполномоченного имеются примеры того, как суды общей юрисдикции отказываются рассматривать жалобу гражданина в рамках главы 25 ГПК РФ, настаивая на необходимости подачи жалобы в порядке, предусмотренном КоАП РФ. И прямо противоположные примеры того, как жалоба, поданная в рамках КоАП РФ, не принимается, а заявителю упорно рекомендуют обращаться в суд в порядке главы 25 ГПК РФ". См. Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. // Рос. газ. 17.04.2009.
Нельзя сказать того же в отношении второго случая, когда действия уполномоченных должностных лиц формально не противоречили закону, однако впоследствии при рассмотрении дела выясняется, что лицо не может быть привлечено к юридической ответственности. Подобная ситуация не является редкостью. Зачастую к лицу применяются довольно жесткие меры процессуального обеспечения (например, административное задержание), впоследствии же оказывается, что отсутствует состав административного правонарушения либо имеются другие основания, не позволяющие осуществлять производство по делу. Как в этом случае реализовать правовую ответственность государства и возместить гражданину причиненный ущерб?
К примеру, в уголовном судопроизводстве подобный вопрос в определенной степени урегулирован в законодательстве. Согласно положениям гл. 18 Уголовно-процессуального кодекса РФ <12>, регулирующей вопросы реабилитации, право на реабилитацию включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах. При этом вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда.
--------------------------------
<12> Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г.
Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, связанного с уголовным преследованием, возникает в случае вынесения оправдательного приговора, если государственный обвинитель отказывается от обвинения, если отсутствует событие преступления, в деянии отсутствует состав преступления, а также в некоторых иных случаях <13>. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.
--------------------------------
<13> См. ст. ст. 133, 24 и 27 Уголовно-процессуального кодекса РФ.
Таким образом, законом четко установлено, что в рамках уголовного процесса государство несет ответственность за произведенные уполномоченными должностными лицами процессуальные действия в отношении физических лиц, причем независимо от того, были они законными или нет. Необходимость возмещения лицу причиненного вреда возникает не только в результате незаконных действий, но и действий, произведенных в рамках закона, если впоследствии не удается доказать, к примеру, наличие события преступления, состава преступления в деянии или же дело прекращается по инициативе обвинения либо выносится оправдательный приговор.
Совершенно не так на сегодняшний день обстоит дело в производстве по делам об административных правонарушениях. КоАП РФ не содержит норм, регламентирующих ответственность государства и возмещение имущественного и морального вреда лицам, подвергнутым мерам процессуального обеспечения, если впоследствии не было доказано наличие события административного правонарушения, состава правонарушения в деянии лица либо лицо по иным основаниям не было привлечено к административной ответственности. В итоге получается, что в отношении уголовного процесса законодатель применяет один подход, а в отношении производства по делам об административных правонарушениях - совершенно другой.
В 2009 г. данный вопрос был вынесен на обсуждение Конституционного Суда РФ. Поводом для рассмотрения данного вопроса послужила, в частности, жалоба гражданина Карелина М.Ю., которая состояла в следующем <14>.
--------------------------------
<14> См. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, п. 1 ст. 1070 и абзаца третьего ст. 1100 Гражданского кодекса РФ и ст. 60 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова" // СЗ РФ. 2009. N 27. Ст. 3382.
В течение 2006 года в отношении гражданина М.Ю. Карелина дважды возбуждались дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.1 "Мелкое хулиганство" КоАП РФ, и в обоих случаях к нему применялось административное задержание. Производство по первому делу было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, так как достаточных доказательств того, что данный гражданин действительно нарушал общественный порядок, не было найдено. Производство по второму делу было прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.
В удовлетворении требований Карелина, дважды обращавшегося с исками о компенсации морального вреда, причиненного в результате административного задержания, было отказано. Свой отказ суды мотивировали тем, что ст. 1100 ГК РФ предусматривает исчерпывающий перечень оснований безусловной компенсации морального вреда и расширительному толкованию не подлежит, а Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 года N 440-О, на которое ссылался истец, не может быть принято во внимание, поскольку содержащееся в нем конституционно-правовое истолкование п. 1 ст. 1070 ГК РФ касается лиц, задержанных в порядке уголовно-процессуального законодательства; само же административное задержание в обоих случаях было законным, поскольку произведено с соблюдением и на основании требований КоАП РФ.
Карелин просил признать ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ, в которой перечисляются меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, включая административное задержание, а также ч. 1 ст. 27.3 и ч. 3 ст. 27.5 КоАП РФ, определяющие соответственно порядок и сроки административного задержания противоречащими статьям 2, 18, 22 (ч. 1), 53 и 55 (ч. ч. 2 и 3) Конституции РФ в той части, в какой они позволяют считать законным административное задержание лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении впоследствии было прекращено в связи с отсутствием состава или события административного правонарушения.
Кроме того, заявитель утверждал, что п. 1 ст. 1070 и абзац третий ст. 1100 ГК РФ, устанавливающие особенности возмещения вреда, в том числе компенсации морального вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, не соответствуют ст. ст. 2, 18, 53 и 55 (ч. 2) Конституции РФ в той части, в какой содержащиеся в них положения, по смыслу, придаваемому им судебной практикой, не распространяются на случаи причинения вреда (включая моральный) в результате незаконного административного задержания.
В итоге Конституционный Суд РФ постановил, что "само по себе то обстоятельство, что задержанное лицо не было впоследствии привлечено к административной ответственности и не предстало перед судом, не обязательно означает, что задержание было незаконным и нарушало требования ст. 22 Конституции РФ и подп. "c" п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Факты и сведения, которые дают основания для применения задержания как предварительной меры принуждения с целью обеспечения производства по делу об административном правонарушении, могут оказаться впоследствии недостаточными для принятия решения об административной ответственности. Требования, обусловливающие правомерность задержания, не предполагают, что компетентное должностное лицо уже в момент задержания должно иметь доказательства, достаточные для разрешения дела по существу. Целью задержания как обеспечительной меры является создание условий для проведения производства по делу о соответствующем административном правонарушении, с тем чтобы были проверены факты, подтверждены или устранены конкретные подозрения, обосновывающие задержание, подготовлены необходимые документы для передачи дела на рассмотрение суда".
Вместе с тем было отмечено, что "административное задержание, предусмотренное ч. 3 ст. 27.5 КоАП РФ, по обусловливающим его природу ограничениям и последствиям для задержанного сопоставимо с административным арестом и задержанием как видами лишения свободы, на которые распространяется режим гарантий, предусмотренный ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не обладает такими сущностными характеристиками, которые могли бы оправдать при выявлении незаконности этих мер применение различающихся компенсаторных механизмов" <15>.
--------------------------------
<15> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. N 9-П.
Здесь необходимо отметить, что данное решение побуждает к серьезной дискуссии. С одной стороны, Конституционный суд не признает права гражданина требовать от государства компенсацию вреда, причиненного уполномоченными должностными лицами в результате осуществления процессуальных действий, проведенных без нарушений закона, если впоследствии не были доказаны наличие события административного правонарушения, состава правонарушения в деянии лица и т.д. С другой стороны, Конституционный Суд признает административное задержание сопоставимым с видами лишения свободы, на которые распространяется режим гарантий, предусмотренный ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако с учетом того, что в ст. 5 Конвенции говорится как об административных, так и об уголовно-процессуальных мерах (по смыслу, о последних даже в большей степени), приходится признать, что и вопросы ответственности государства за применение принудительных мер и административного, и уголовно-процессуального характера должны быть сопоставимыми.
Резонность решения Конституционного Суда РФ понятна. С учетом того, что применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях далеко не всегда имеет своим следствием привлечение лица к административной ответственности, можно себе представить, насколько бы возросло количество судебных исков о возмещении вреда, подаваемых гражданами, если бы Конституционным Судом было принято другое решение.
С другой стороны, вред, причиняемый гражданину в результате необоснованного применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (прежде всего таких, как административное задержание), иногда ничуть не меньше, чем вред, причиняемый в результате применения уголовно-процессуальных мер. Почему же гл. 18 УПК РФ предоставляет гражданину возможность реабилитации и возмещения ущерба независимо от законности действий уполномоченных должностных лиц, а КоАП РФ такой возможности гражданам не предоставляет?
Необходимо отметить, что в настоящее время в ходе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях велика роль административного усмотрения уполномоченных сотрудников, которые самостоятельно определяют, какую процессуальную меру и в какой степени применить. При этом очень важно соблюдение таких принципов, как обоснованность и целесообразность применения процессуальных мер.
Конституционный Суд РФ в том же Постановлении 2009 г. применительно к административному задержанию указал, что "суд, в свою очередь, должен проверить как соблюдение процессуальных норм, на основе которых производится задержание, так и обоснованность этой меры с точки зрения целей, а также исходя из того, была ли она необходимой и разумной в конкретных обстоятельствах, послуживших основанием для ее применения. При этом должностное лицо, производящее административное задержание, должно располагать такими фактами и сведениями, которые достаточны для объективно обоснованного подозрения в том, что задерживаемый мог совершить соответствующее правонарушение. Задержание, во всяком случае, не может быть признано обоснованным, если действия, вменяемые задержанному, в момент их совершения не могли расцениваться как правонарушение" <16>.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. N 9-П.
Вместе с тем нередки случаи, когда меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются хотя и без формальных нарушений установлений закона, однако явно необоснованно и нецелесообразно, о чем свидетельствуют многочисленные жалобы граждан, в частности, направляемые уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Иногда они применяются даже тогда, когда событие административного правонарушения явно отсутствует либо его наличие сомнительно. В этом случае очень важно установить юридическую ответственность государства за действия соответствующих сотрудников, чтобы они не применяли необоснованные и нецелесообразные в конкретной обстановке принудительные меры, которые явно не адекватны правонарушению.
Отсутствие такой юридически установленной ответственности порождает серьезные негативные последствия. Эти последствия выражаются прежде всего в появлении у соответствующих должностных лиц чувства безответственности за свои действия, а также в подрыве доверия граждан к государству и его органам.
В итоге можно констатировать, что вопросы правовой ответственности государства при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях урегулированы российским законодательством неоднозначно. Если в случае, когда действия уполномоченных должностных лиц были явно незаконными либо совершались ими с превышением должностных полномочий, закон достаточно четко регулирует вопросы ответственности государства и порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Однако в случае, когда действия уполномоченных должностных лиц формально не противоречат закону, но при этом в условиях реальной обстановки являются явно необоснованными и нецелесообразными, и впоследствии при рассмотрении дела выясняется, что лицо не может быть привлечено к административной ответственности за отсутствием, к примеру, события правонарушения, вопрос о правовой ответственности государства практически совсем не решен. Стоит надеяться, что в дальнейшем законодатель уделит данному вопросу больше внимания.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.