Перспективы применения наилучших доступных технологий при ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ НАИЛУЧШИХ ДОСТУПНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ПРИ ЛИКВИДАЦИИ НАКОПЛЕННОГО ВРЕДА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ

В.А. НАУМОВА

На протяжении нескольких лет правовое регулирование ликвидации накопленного вреда окружающей среде отнесено к числу важнейших направлений экологической политики Российской Федерации <1>, в том числе к приоритетным законопроектам, подлежащим первоочередному рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации <2>. В период с декабря 2021 г. по октябрь 2023 г. принято два федеральных закона, совершенствующих и в некоторых аспектах кардинально меняющих действующий порядок ликвидации накопленного экологического вреда: Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 446-ФЗ <3>, воссоздавший (в несколько измененном виде по сравнению с советской системой <4>) целевой порядок расходования природоохранных платежей, которые теперь могут быть использованы на ликвидацию накопленного вреда, и от 4 августа 2023 г. N 449-ФЗ <5>, существенно детализировавший порядок ликвидации накопленного вреда окружающей среде, закрепленный в профильной гл. XIV.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <6> (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды").
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2020. N 30. Ст. 4884.
<2> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 января 2023 г. N 2888-8 ГД "О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2023 года" // СЗ РФ. 2023. N 4. Ст. 594.
<3> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 446-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 1 (ч. I). Ст. 15.
<4> См. подробнее: Наумова В.А. Перспективы применения нового порядка формирования источников финансирования ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2022. N 4. С. 34 - 39.
<5> См.: Федеральный закон от 4 августа 2023 г. N 449-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2023. N 32 (ч. I). Ст. 6181.
<6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Одно из нововведений Федерального закона от 4 августа 2023 г. N 449-ФЗ, вступившего практически в полном объеме в силу с 1 октября 2023 г., направлено на установление жестких требований к проектам ликвидации накопленного вреда окружающей среде. В частности, на уровне федерального закона закреплено условие об обязательном применении наилучших доступных технологий (далее - НДТ), а в случае их отсутствия - технологий, являющихся экономически эффективными и не превышающими допустимого воздействия на окружающую среду (п. 4 ст. 80.3 ФЗ "Об охране окружающей среды").
Несмотря на то что среди требований к составу проекта работ по ликвидации накопленного вреда <7> указания на применение НДТ отсутствуют, нельзя сказать, что данное положение является совершенно новым применительно к объектам накопленного экологического вреда, нуждающимся в ликвидации. Так, в 2021 г. Распоряжением Правительства Российской Федерации <8> перечень областей применения наилучших доступных технологий <9> был дополнен областью ликвидации накопленного вреда окружающей среде, однако на практике НДТ не применялись, о чем свидетельствует реализация некоторых известных проектов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 г. N 542 "Об утверждении Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде" // СЗ РФ. 2018. N 20. Ст. 2836.
<8> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2021 г. N 3113-р "О внесении изменений в Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 2674-р" // СЗ РФ. 2021. N 45. Ст. 7596.
<9> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 2674-р "Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий" // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. III). Ст. 399.

Так, в июле 2021 г. документально подтверждено окончание работ по ликвидации вреда, накопленного от одного из крупнейших в Европе полигонов твердых бытовых отходов "Игумново", расположенного в Нижегородской области. По состоянию на 9 октября 2023 г. данный объект исключен из реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, однако при реализации проекта было выявлено значительное количество нарушений природоохранного законодательства, которые, вполне вероятно, отсутствовали бы при более жестком контроле за ходом выполнения работ.
Так, из Постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 июня 2022 г. <10> следует, что в рамках дела по оспариванию предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Нижегородской области и Республике Мордовия, выданного в адрес ООО "ГазЭнергоСтрой - Экологические технологии", было рассмотрено экспертное заключение, подтверждающее наличие серьезных отступлений от проектной документации.
--------------------------------
<10> См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 июня 2022 г. N Ф01-1318/2022 по делу N А43-5516/2021 // СПС "КонсультантПлюс".

В частности, зафиксировано, что Исполнителем не было выполнено формирование единого консолидированного тела полигона, не были задействованы (не спланированы, не выполнены технический и биологический этапы рекультивации) северная, южная, западная и восточная части земельного участка, подлежащего рекультивации, не было проведено озеленение на площади 5,61 га, в том числе под вспомогательными объектами площадью 2,4 га, не была выполнена рекультивация под снятыми железобетонными плитами (дороги); минеральный грунт фактически был заменен на песок и целый ряд иных серьезных нарушений.
Аналогичным образом невыполнение требований проектной документации было зафиксировано при выполнении этим же исполнителем ликвидационных работ на не менее опасном объекте накопленного вреда, расположенном в этом же регионе, - свалке промышленных отходов "Черная дыра".
Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 декабря 2021 г. по делу N А43-8098/2020 <11> установлено отсутствие работ по фактическому обезвреживанию отходов, отсутствие пробоотборных отверстий на газоходных трубах газоочистных установок для замера эффективности, а также зафиксирован факт накопления отходов под открытым небом, без какого-либо укрытия из пленки.
--------------------------------
<11> См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 декабря 2021 г. N Ф01-6021/2021 по делу N А43-8098/2020 // СПС "КонсультантПлюс".

В рамках дела N 02-5406/2020 Дзержинским городским судом Нижегородской области установлено отступление ООО "ГазЭнергоСтрой - Экологические технологии" от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, в части процедуры термического обезвреживания отходов <12>.
--------------------------------
<12> См.: Решение Дзержинского городского суда Нижегородской области от 14 декабря 2020 г. по делу N 02-5406/2020. URL: https://dzerginsky--nnov.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=117605320&case_uid=511223c8-68b4-4be0-9e41-a3986b5094cd&delo_id=1540005.

Деятельность ООО "ГазЭнергоСтрой - Экологические технологии" при ликвидации вреда в "Игумново", а также вреда от шламонакопителя "Белое море" стала предметом внеплановых проверок надзорных органов в период с осени 2020 г. по весну 2021 г.
Из официального сообщения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования <13> следует, что в отношении полигона "Игумново" зафиксировано 23 нарушения, среди которых: отсутствие рекультивации участков общей площадью 2,4 га, отсутствие предусмотренной проектом испарительной установки на локальных очистных сооружениях, непроведение инвентаризации источников выбросов, отсутствие разработанных в установленном законом порядке нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ, превышение значений ПДК, достигающее по некоторым веществам 2 810 раз <14>.
--------------------------------
<13> См.: Нарушения природоохранного законодательства, выявленные на объектах накопленного экологического ущерба в Дзержинске, так и не были устранены. URL: https://72.rpn.gov.ru.ww.rpn.gov.ru/news/narusheniya_prirodookhrannogo_zakonodatelstva_vyyavlennye_na_obektakh_nakoplennogo_ekologicheskogo_u/.
<14> См.: Там же.

Изложенное свидетельствует о том, что, несмотря на отнесение ликвидации накопленного вреда окружающей среде к области применения НДТ, на практике НДТ либо вовсе не применялись, либо применялись только в теории. Более того, выделенные из бюджета денежные средства (только при заключении договора в 2016 г. стоимость работ по ликвидации полигона твердых бытовых отходов "Игумново", свалки промышленных отходов "Черная дыра" и шламонакопителя "Белое море" оценивалась в 7 062 360 676,38 руб. <15>) не были освоены надлежащим образом. При таких обстоятельствах введение дополнительного критерия в виде обязательного применения НДТ к ликвидационным проектам может послужить основанием для повышения их эффективности.
--------------------------------
<15> См.: Карточка договора N 25/16-ЕП за реестровым номером 25262091149 16 000030. Раздел "Общая информация". URL: https://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=2526209114916000030&contractInfoId=72115299.

Вместе с тем применение НДТ неминуемо повысит стоимость выполняемых работ, в результате чего в еще большей степени приобретает свою актуальность вопрос поиска дополнительных источников финансирования ликвидационных работ. В этой связи видится целесообразным попытаться найти приемлемые формы взаимодействия государства и природопользователей, позволяющие не только ускорить темпы разрешения проблемы накопленного экологического вреда, но и повысить эффективность реализации проектов в указанной области. Самым очевидным решением видится поиск дополнительных источников инвестиций путем возможности распространения механизмов государственно-частного партнерства на область ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Федеральным законодательством государственно-частное партнерство определено как "юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве... в целях привлечения в экономику частных инвестиций... и повышения их качества" <16>.
--------------------------------
<16> См.: ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.

В науке понятие государственно-частного партнерства трактуется немного шире, и наиболее содержательным представляется определение, предложенное Белицкой А.В., понимающей под государственно-частным партнерством "юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля" <17>.
--------------------------------
<17> Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. С. 54.

Предложенное определение отражает основные преимущества системы государственно-частного партнерства: решение государственно-значимых задач за счет привлечения частных инвестиций на основе распределения рисков и объединения вкладов, а применительно к области охраны окружающей среды к достоинствам данного механизма принято относить еще и гибкое принятие частным партнером управленческих решений в отношении реализации проекта и применение им новейших и дорогостоящих методов исследования, дорогостоящих технологий и оборудования, недоступных в рамках государственного финансирования <18>.
--------------------------------
<18> См.: Кабацкая Л.Н. Применение механизма государственно-частного партнерства при ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 1. С. 15 - 20.

Именно последнее из перечисленных преимуществ имеет особое значение в контексте практической реализации требования применения НДТ при разработке проектов ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Следует отметить, что научным сообществом на протяжении длительного времени обращается внимание не только на возможность, но и на необходимость решения проблемы накопленного вреда посредством, главным образом механизма государственно-частного партнерства.
Петрова Т.В., отмечая необходимость государственной поддержки в привлечении частных инвестиций к решению экологических проблем <19>, утверждала о необходимости придания законодательству в данной сфере стимулирующего характера заинтересованных частных инвесторов "как в софинансировании государственных и муниципальных программ ликвидации накопленного вреда, так и в собственной инициативной деятельности по его выявлению и ликвидации" <20>.
--------------------------------
<19> См.: Петрова Т.В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. N 6. С. 28 - 33.
<20> Петрова Т.В. Финансирование расходов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2020. N 1. С. 25.

Схожего подхода придерживается и Новикова Е.В. Так, отмечая объективную невозможность устранения накопленного экологического вреда в одностороннем порядке либо силами государства, либо силами природопользователя ввиду масштабов загрязнения, она обосновывает необходимость разработки правовых мер привлечения частных инвестиций к решению проблемы накопленного экологического вреда <21>.
--------------------------------
<21> См.: Новикова Е.В. Накопленный вред: правовые и экономические стимулы разрешения проблемы // Экологическое право. 2018. N 5. С. 19.

Пономарев М.В., признавая обременительность для государства проблемы накопленного экологического вреда, рассматривает расширение сферы применения механизмов концессионных соглашений и государственно-частного партнерства к области ликвидации объектов накопленного вреда в качестве средства привлечения дополнительных инвестиций <22>, но при условии обязательного реформирования профильного законодательства. В данной связи следует обратить внимание, что группой депутатов предпринималась попытка обеспечить "возможности эффективного использования механизмов государственно-частного партнерства... при... организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде" <23> посредством расширения объектов соглашения о ГЧП за счет включения объектов накопленного экологического вреда, но профильным комитетом законопроект был возвращен.
--------------------------------
<22> См.: Пономарев М.В. Гражданско-правовые способы экономического стимулирования предпринимательской деятельности в области обращения с отходами // Гражданское право. 2018. N 6. С. 42.
<23> См.: Законопроект N 1102731-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части повышения эффективности организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде". URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1102731-7.

Нельзя сказать, что природоохранная деятельность совсем не соприкасается с областью ГЧП. С 2016 г. механизм концессионных соглашений распространен на область обращения с отходами производства и потребления и активно применяется на практике: в Республике Мордовия (создание и эксплуатация межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами) <24>, Саратовской области (проектирование, строительство и эксплуатация полигона твердых бытовых отходов) <25>, Вологодской области (строительство мусороперерабатывающего предприятия) <26>, Пермском крае (рекультивация и реконструкция полигона захоронения твердых бытовых отходов) <27>, Томской области (эксплуатация полигона твердых бытовых отходов) <28>. Однако действующие положения Федерального закона "О концессионных соглашениях" <29> не позволяют использовать концессионную модель при ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
--------------------------------
<24> См.: Решение Верховного суда Республики Мордовия от 10 июля 2019 г. N 7.2-137/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
<25> См.: Решение Саратовского областного суда от 1 июня 2016 г. по делу N 3а-17/2016 // СПС "КонсультантПлюс".
<26> См.: Апелляционное определение Вологодского областного суда от 10 апреля 2013 г. N 33-1614/2013 // СПС "КонсультантПлюс".
<27> См.: Решение Пермского краевого суда от 26 марта 2019 г. по делу N 3а-13/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
<28> См.: Решение Томского областного суда от 16 октября 2020 г. по делу N 3а-19/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
<29> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

В настоящий момент применение государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по "ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью" закреплено в качестве механизма решения задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. <30>, однако более детальное нормативное регулирование по реализации данного направления не сформировано.
--------------------------------
<30> См.: подп. "в" п. 17 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".

В заключение следует отметить, что прямым следствием реализации требования о применении НДТ при разработке проектов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде станет увеличение их стоимости. Для сравнения, без применения НДТ суммарная стоимость работ по ликвидации вреда, накопленного от трех очагов экологической опасности в Нижегородской области (свалка промышленных отходов "Черная дыра", шламонакопитель "Белое море", полигон твердых бытовых отходов "Игумново"), с даты заключения договора в 2016 г. увеличилась почти вдвое: по состоянию на дату внесения записи о прекращении договора (23 августа 2023 г.) цена контракта составляла 7 062 360 676,38 руб., в то время как при заключении договора стоимость работ оценивалась в 4 108 303 135 руб. <31>. При таких условиях государственно-частное партнерство может стать хорошим инструментом передачи части финансовой нагрузки на природопользователей при решении проблемы накопленного экологического вреда.
--------------------------------
<31> См.: карточка договора N 25/16-ЕП за реестровым номером 2526209114916000030//https://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=252620-9114916000030.

Литература

1. Кабацкая Л.Н. Применение механизма государственно-частного партнерства при ликвидации накопленного вреда окружающей среде / Л.Н. Кабацкая // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 1. С. 15 - 20.
2. Новикова Е.В. Накопленный вред: правовые и экономические стимулы разрешения проблемы // Экологическое право. 2018. N 5. С. 17 - 21.
3. Петрова Т.В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы / Т.В. Петрова // Экологическое право. 2010. N 6. С. 28 - 33.
4. Петрова Т.В. Финансирование расходов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде / Т.В. Петрова // Экологическое право. 2020. N 1. С. 23 - 25.
5. Пономарев М.В. Гражданско-правовые способы экономического стимулирования предпринимательской деятельности в области обращения с отходами / М.В. Пономарев // Гражданское право. 2018. N 6. С. 39 - 42.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ