Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРИНЦИП УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
О.В. БОЛТИНОВА
В статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложены все принципы бюджетной системы Российской Федерации как основа для начала бюджетной деятельности публично-правовых образований Российской Федерации. Состав принципов периодически дополняется и изменяется. В частности, в 2021 г. в законодательстве появился новый принцип - принцип участия граждан в бюджетном процессе Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29.11.2021 N 384-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" // СЗ РФ. 2021. N 49 (ч. 1). Ст. 8148.
В первоначальной редакции Федерального закона <2> принцип участия граждан в бюджетном процессе имел иные характеристики, а именно:
- за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления закреплялась обязанность проводить общественные собрания для проведения слушаний или обсуждений законопроектов в сроки, позволяющие учесть данные мероприятия при подготовке законопроектов, касающихся бюджета Российской Федерации;
- для реализации мероприятий, имеющих определяющее значение для граждан, решение которых в значительной степени зависит от их мнения при участии органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, должны были использовать различные механизмы вовлечения граждан в процесс. Права и обязанности возлагались на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;
- при разработке государственных (муниципальных) программ, а также при их реализации должно учитываться мнение граждан Российской Федерации.
--------------------------------
<2> Проект федерального закона N 1258306-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" в редакции, подготовленной Государственной Думой ФС РФ ко II чтению 11 ноября 2021 г. // URL: https://sozd.duma.gov.ru (дата обращения: 16.11.2021).
Н.И. Химичевой <3> была проведена исследовательская работа о проблемах правового регулирования публичной деятельности. Автор также затрагивала проблемы обновления законодательства Российской Федерации, в том числе и бюджетного. Н.И. Химичевой были выделены общие отраслевые принципы финансового законодательства. Особое место в работах автора занимал принцип участия граждан РФ и общественных организаций в контроле за финансовой деятельностью государства и органов местного самоуправления. Основанием принципа участия граждан в бюджетных процессах является статья 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства, бюджетном процессе. Обозначить гражданскую позицию физическое лицо имеет право путем личного участия либо посредством общественных организаций.
--------------------------------
<3> Химичева Н.И. Принципы современного российского финансового права // Очерки бюджетно-правовой науки современности: монография / под общ. ред Е.Ю. Грачевой, Н.П. Кучерявенко. М.; Харьков: Право, 2012. С. 16 - 21.
Принцип участия граждан и степень его влияния на бюджетный процесс в теории финансового права оцениваются по-разному. Некоторые представители научного мира утверждают, что он применим только в финансовой деятельности государства и муниципальных образований <4>, другие же уверены, что принцип участия граждан в бюджетном процессе проявляется как общеправовой принцип демократизма. В финансовом праве он имеет свои особенности <5>.
--------------------------------
<4> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебное пособие. М., 2000. С. 26; Миронова С.М. Участие граждан в бюджетном процессе муниципальных образований. М.: Юрлитинформ, 2018. С. 224; Васильева Н.В., Пятковская Ю.В. К вопросу об использовании форм непосредственной демократии в целях обеспечения участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2020. N 4 (52). С. 48 - 58.
<5> Беликов Е.Г. Развитие принципа демократизма в финансовом праве в условиях формирования социального государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 4. С. 11 - 15.
Заметим, что принцип привлечения граждан в бюджетный процесс применяется не только в Российской Федерации. Многие страны мира считают целесообразным применение данного принципа. Например, в Дании и Швеции разработан ряд мер по привлечению граждан в процесс общественного развития путем, в частности, принятия законов об участии (participation law), то есть привлечения граждан в бюджетный процесс. Ярким примером этого является и опыт Индии, где в 1996 г. введена программа участия граждан в решении вопросов местного значения <6>.
--------------------------------
<6> Программа развития инициативного бюджетирования в РФ. 2017 г. // URL: www.nifi.ru/programmiB2017.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип участия граждан в бюджетном процессе определяется как декларативный. Для данного принципа законодательством не предусмотрено выделение никакой статьи, в которой бы пояснялись все особенности данного принципа. Однако отмечено <7>, что для создания максимально прозрачной системы бюджета второго и третьего уровня бюджетной системы, а также для более активного вовлечения граждан в бюджетный процесс законодательством был утвержден ряд мер, направленных на распределение или перераспределение бюджетных средств по наиболее значимым направлениям бюджетной деятельности. Примером таких мер стало включение в БК РФ принципа участия граждан в бюджетном процессе в качестве одного из принципов бюджетной системы РФ.
--------------------------------
<7> Основные направления бюджетной, налоговой и таможенной политики на 2023 год и плановый период 2024 - 2025 годов // URL: https://fin.gov.ru/ (дата обращения: 15.03.2022).
Мы считаем целесообразным выделение не только принципов бюджетной системы Российской Федерации, но и принципов бюджетного процесса. Они должны рассматриваться как специальные принципы бюджетного процесса, которые проявляются на всех его стадиях.
На законодательном уровне специальные принципы бюджетного процесса не имеют самостоятельных статей в БК РФ. Однако в некоторых статьях БК РФ описываются положения специальных принципов бюджетного процесса. В частности, такие принципы закрепляются в ст. 11 - облечение бюджета в правовую форму, в ст. 18 - специализация бюджетных показателей, в ст. 153 и 154 - основы разграничения полномочий между законодательными исполнительными органами власти, ст. 190 - непрерывность бюджетного процесса.
Представители органов законодательной власти видят необходимость в дальнейшем развитии процедуры публичных слушаний. В бюджетном законодательстве есть много статей, в которых данная норма закреплена относительно к проекту бюджета и отчету об исполнении закона о бюджете. В частности, в ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 121-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8> закрепляется требование о проведении публичных слушаний проекта местного бюджета или отчета по его исполнению. Согласно ч. 8 ст. 58 Федерального закона Российской Федерации от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах публичной власти в субъектах Российской Федерации" <9> по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания или общественные обсуждения.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<9> СЗ РФ. 2021. N 52 (ч. 1). Ст. 8987.
Требования к проведению публичных слушаний регламентированы и нормативными актами субъектов Российской Федерации. Например, в нормативных актах Калужской области отмечается, что на территории области обязаны проводиться публичные слушания по проекту областного бюджета и отчета о его исполнении. На подобных собраниях обязаны присутствовать как жители Калужской области и представители общественности, так и представители органов государственной власти, органов власти Калужской области и представители местного самоуправления <10>. В законодательных актах Владимирской области также зафиксировано право граждан, проживающих на территории данного субъекта РФ, принимать участие в публичных обсуждениях <11>.
--------------------------------
<10> Постановление Законодательного собрания Калужской области от 19.02.2009 N 1210 "Об утверждении Порядка проведения публичных слушаний по проекту закона Калужской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекту закона Калужской области об исполнении бюджета за отчетный финансовый год" // Весть. 2009. N 2-74.
<11> Постановление Законодательного собрания Владимирской области от 26.10.2016 N 281 "Об утверждении Положения о порядке проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении бюджета" // Владимирские ведомости. 2016. N 172; Закон Владимирской области от 24.11.2003 N 82-ОЗ "О бюджетном процессе во Владимирской области" // Владимирские ведомости. 2003. N 126.
Все вышесказанное указывает на постепенное введение на законодательном уровне такой процедуры, как публичные слушания, именно в отношении проектов законов о бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Публичные слушания, в которых будут задействованы граждане Российской Федерации, должны проводиться на стадиях составления проектов бюджетов и отчетов об их исполнении. Граждане Российской Федерации имеют право посещать публичные слушания, которые будут проводиться также в период составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Гражданам Российской Федерации, проживающим на территории соответствующих субъектов, не вменено в обязанность присутствие на публичных слушаниях - рассматриваемый принцип реализуется на основе добровольного участия физических лиц.
Исходя из проведенного анализа, зададим вопрос: могут ли физические лица быть участниками бюджетного процесса в Российской Федерации? Данный вопрос возникает в связи с тем, что в бюджетно-процессуальных нормах употребляется термин "участник бюджетного процесса", но не "субъект бюджетно-процессуального права".
В теории права субъектом права признается лицо, которое обладает правосубъектностью. Проще говоря, субъектом права может быть только лицо, которое способно быть участником правоотношения <12>. Соответственно, субъектом бюджетного права является только лицо, обладающее бюджетной правосубъектностью. Последнее означает, что лица должны иметь права и обязанности, которые возникают у них в ходе образования, распределения или использования централизованных денежных фондов публично-правового образования <13>.
--------------------------------
<12> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 278 - 279; Общая теория права: учебник / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 345.
<13> Комягин Д.Л. Бюджетное право: учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. С. 590; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979. С. 42.
Некоторые ученые полагают необходимым закрепить в бюджетном законодательстве такое понятие, как "участник правоотношения" <14>. В этом случае граждан можно будет однозначно рассматривать в качестве субъекта бюджетного права.
--------------------------------
<14> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 115 - 116.
Статья 152 БК РФ содержит перечень участников бюджетного процесса. Однако следует заметить, что физические лица не являются участниками бюджетного процесса с точки зрения закона. Впрочем, законодательством не запрещено участие граждан в бюджетном процессе на отдельных его стадиях. В статье 78 БК РФ определено, что на стадии исполнения бюджета граждане имеют право принимать участие в бюджетном процессе, а также имеют право на получение субсидий.
Разберемся, как реализация данного принципа происходит на практике.
Ученые не сходятся во мнении о том, как рассматривать принцип участия граждан в бюджетном процессе <15>. В теории существуют некоторые расхождения в таких понятиях, как "учет мнения" и "участие". На процесс восприятия влияют следующие факторы:
- кто выступает субъектом бюджетного процесса;
- в какой форме происходит участие граждан в бюджетном процессе;
- на каком уровне власти происходит участие граждан в бюджетном процессе (федеральный, региональный или органы местного самоуправления);
- каковы нормативы закрепления;
- на какой стадии бюджетного процесса реализуется принцип.
--------------------------------
<15> Миронова С.М. Принцип участия граждан в бюджетном процессе как принцип бюджетной системы Российской Федерации: понятие и правовое закрепление // Финансовое право. 2022. N 6. С. 20 - 25.
Таким образом, вышеперечисленные факторы оказывают влияние на соотношение понятий "учет мнения" и "участие".
Если мы говорим о реализации данного принципа на стадии составления законопроекта о бюджете, то здесь уместно понятие "нулевое чтение" проекта бюджета. Данная процедура уже давно реализуется на федеральном уровне.
Нулевое чтение применяется для того, чтобы была возможность корректировать доходные и расходные статьи путем внесения поправок в законопроект и привлечения представителей депутатского корпуса. Такие меры позволяют существенно сократить затраты на этап прохождения проекта закона на стадии рассмотрения и утверждения бюджета в связи с тем, что поправки вносятся еще на стадии составления проекта бюджета.
Нулевые чтения используются в практике бюджетного процесса на федеральном уровне уже более 20 лет. Так, нулевое чтение проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2023 г. состоялось в октябре 2022 г. <16>. Кроме того, нулевые чтения проходят и в субъектах Российской Федерации <17>. Между тем следует отметить, что в реальности на стадии нулевого чтения в большей степени участвуют представители законодательной власти, нежели граждане соответствующего субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<16> Проект федерального бюджета прошел "нулевое чтение" // URL: https://www.kommersant.ru/doc/5595745 (дата обращения: 17.11.2022).
<17> Например, в Законодательном собрании Санкт-Петербурга нулевые чтения состоялись в октябре 2022 г. (см.: URL: www.gov.spb.ru).
Принцип участия граждан в бюджетном процессе в большей степени прослеживается в публичных слушаниях, проводимых по проекту закона о бюджете в муниципальных образованиях, а также в рамках инициативного бюджетирования <18>.
--------------------------------
<18> Под инициативным бюджетированием понимается совокупность практик вовлечения в бюджетный процесс в Российской Федерации граждан, объединенных идеологией гражданского участия, а также сфера государственного и муниципального регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, с последующим контролем за реализацией отобранных проектов со стороны граждан (см.: Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации, утв. Министерством финансов РФ на 31.12.2020 // URL: https://minfin.gov.ru).
Согласно данным Росстата и Министерства финансов Российской Федерации, в 2016 г. около 16 регионов Российской Федерации реализовывали на практике принцип участия граждан в бюджетном процессе. В 2017 г. к уже существующему списку присоединились еще 30 субъектов Российской Федерации, которые запустили реализацию программ в рамках инициативного бюджетирования.
А.В. Киреева связывает принцип участия граждан в бюджетном процессе и реализацию программ инициативного бюджетирования с управлением бюджетом <19>. Некоторые же авторы определили тесную связь бюджетирования с бюджетным процессом, а также процессом его организации и управления, процессом распределения и перераспределения расходных статей бюджета <20>.
--------------------------------
<19> Киреева А.В. Среднесрочное бюджетное планирование на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 22.
<20> Миронова С.С. Доктрина финансово-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации и его реализация: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2021. 611 с.
С.В. Рыбакова подчеркивает крайнюю важность участия граждан в обсуждении не только проектов бюджета или законов об исполнении бюджетов на всех уровнях государственной власти, но и проектов в рамках инициативного бюджетирования, самообложения. Не менее важно и проявление принципа участия граждан в бюджетном процессе в проведении мероприятий общественного финансового контроля <21>.
--------------------------------
<21> Рыбакова С.В. Инициативное бюджетирование как новая категория бюджетного права // Финансовое право. 2022. N 5. С. 12 - 18.
Осуществление программ инициативного бюджетирования в разрезе управления государственными и муниципальными финансами на практике затруднено из-за наличия ряда негативных факторов. Адекватное отношение к проблеме предполагает создание механизмов реализации данных проектов. Нельзя оставлять без внимания и основания возникновения расходных обязательств региональных бюджетов и бюджетов муниципалитетов. В вопросе софинансирования проектов из бюджета должны быть строго определены полномочия субъектов Российской Федерации. Необходимо обратить внимание также на создание и использование статистических данных по реализации инициативного бюджетирования <22>.
--------------------------------
<22> Чулов А.С. Перспективы повышения открытости (прозрачности) государственных и муниципальных финансов в субъектах Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2020. N 17. С. 14.
Подводя итог, считаем возможным отметить, что принцип участия граждан Российской Федерации в бюджетном процессе реализуется на всех стадиях бюджетного процесса: начиная со стадии составления проекта бюджета и заканчивая стадией составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Вместе с тем полагаем необходимым ввести в БК РФ статью, раскрывающую суть рассматриваемого принципа, по аналогии с иными принципами, закрепленными в гл. 5 БК РФ.
Приоритетным направлением повышения эффективности инициативного бюджетирования является создание мощного механизма общественного контроля за реализацией данных проектов. Если граждане Российской Федерации будут проявлять активность в общественном контроле за реализацией инициативного бюджетирования на уровне субъектов РФ или муниципалитетов, велика вероятность того, что публичными расходами будут управлять более рационально. В связи с этим считаем, что инициативное бюджетирование является наилучшей областью, в которой возможно дальнейшее развитие взаимодействия населения с органами публичной власти.
Библиография
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. 401 с.
2. Беликов Е.Г. Развитие принципа демократизма в финансовом праве в условиях формирования социального государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 4. С. 11 - 15.
3. Васильева Н.В., Пятковская Ю.В. К вопросу об использовании форм непосредственной демократии в целях обеспечения участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2020. N 4 (52). С. 48 - 58.
4. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебное пособие. М.: Норма, 2000. 304 с.
5. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. 599 с.
6. Комягин Д.Л. Бюджетное право: учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. 590 с.
7. Киреева А.В. Среднесрочное бюджетное планирование на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 28 с.
8. Миронова С.М. Участие граждан в бюджетном процессе муниципальных образований. М.: Юрлитинформ, 2018. 224 с.
9. Миронова С.М. Принцип участия граждан в бюджетном процессе как принцип бюджетной системы Российской Федерации: понятие и правовое закрепление // Финансовое право. 2022. N 6. С. 20 - 25.
10. Общая теория права: учебник / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. 552 с.
11. Рыбакова С.В. Инициативное бюджетирование как новая категория бюджетного права // Финансовое право. 2022. N 5. С. 12 - 18.
12. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. 351 с.
13. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1979. 179 с.
14. Химичева Н.И. Принципы современного российского финансового права // Очерки бюджетно-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Е.Ю. Грачевой, Н.П. Кучерявенко. М.; Харьков: Право, 2012. 506 с.
15. Чулов А.С. Перспективы повышения открытости (прозрачности) государственных и муниципальных финансов в субъектах Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2020. N 17. С. 14 - 23.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.