Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ТИТОВ
Содержание бюджета государства представляет собой состав доходов и расходов, предусмотренный в установленный бюджетным законодательством период. Как отмечал И.И. Янжул, "всякое хозяйство, как частное, так и государственное, состоит из двух групп операций: учения о расходах и учения о доходах государства, причем учению о расходах отводится по порядку первое место в системе науки, так как вообще размер расходов является решающим моментом в государственном хозяйстве" <1>. Институт бюджетного администрирования же в данном случае является универсальным инструментом, позволяющим соотносить материальный аспект бюджета (состав доходов и расходов) с цифровыми данными доходной части бюджета государства, а также цифровыми данными планируемой расходной части бюджетных обязательств, которые закреплены в соответствующих правовых нормах, что, в свою очередь, вызывает возникновение финансовых правоотношений.
--------------------------------
<1> См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2022. С. 52.
Процесс администрирования доходов некоторым образом отличается от администрирования расходов бюджета. Если формирование доходной части бюджета государства является исключительной прерогативой бюджетного права, основанного на законодательных нормах материального и процессуального права, то администрирование расходов бюджета носит, исходя из бюджетно-правового регулирования этого института, вспомогательное значение, поскольку "бюджетное право выполняет обеспечительную, организующую роль в процессе осуществления расходов, а установление оснований этих расходов относится к предмету регулирования, как правило, иных отраслей права" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы): моногр. / под общ. ред. С.В. Запольского; рук. авт. колл. Х.В. Пешкова. М.: Прометей, 2017. С. 159.
Проблематика, связанная с управлением бюджетными ресурсами, требует пристального внимания к правовой природе государственного управления в целом и как его "якорное" направление - администрирование в бюджетной сфере. Например, В.И. Ленин, анализируя соотношение понятий "управление" и "администрирование" как видов деятельности, в своих трудах пришел к выводу о возможности постановки знака равенства между двумя этими понятиями <3>.
--------------------------------
<3> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198.
Администрирование доходов представляет собой четко структурированную систему участников бюджетного процесса, наделенную государственно-властными полномочиями в бюджетной сфере, их юридически сформированный правовой статус, определяющий место этого института в бюджетном процессе, специфическую классификацию видов бюджетного администрирования доходов, а также соответствующие механизмы бюджетного администрирования, обусловленные рядом бюджетно-правовых и историко-политических особенностей развития государства.
В самом общем виде участниками бюджетного администрирования являются, собственно, сам плательщик доходов; соответствующий орган системы Федерального казначейства; администратор доходов соответствующего уровня.
Как отмечает С.В. Запольский, "сложившиеся формы управления бюджетными ресурсами базируются на процессе трансформации частной денежной массы в публичный доход, реализация которого основывается на принципе сбалансированности интересов участников финансового правоотношения" <4>. Таким образом, можно резюмировать, что в основе бюджетного администрирования доходов лежит фискальный <5> подход, который заключается в принятии и выполнении государственно-властных решений, а также контроле за их исполнением, поскольку основной целью этого процесса является обеспечение соответствующих поступлений в казну государства. В этой связи одно из центральных мест в рассматриваемых бюджетно-правовых отношениях, безусловно, занимает администратор доходов бюджета, которого законодатель определил как орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы России, если иное не установлено БК РФ.
--------------------------------
<4> См.: Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы): моногр. С. 140.
<5> См.: Фиск (лат. fiscus, букв. - "корзина" или "денежный ящик") - государственная казна, государство, насколько оно владеет имуществом и вступает в частноправовые отношения. Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. 2-е изд., вновь перераб. и значит. доп. Т. 1 - 2. СПб., 1907 - 1909.
Известно, что одни общественные отношения существуют сами по себе и лишь при наличии определенных условий приобретают правовую форму. Другие же общественные отношения только и могут существовать как отношения правовые, они прекращают свое существование вместе и одновременно с тем, как утрачивают юридический характер <6>. Финансовые же отношения всегда отражают определенные экономические отношения <7>. Государство, понимая необходимость тотального учета поступающих денежных средств, в 2007 г. наделило целый ряд государственных органов, а также публично-правовых субъектов специфическими финансово-бюджетными властными полномочиями для обеспечения соблюдения финансовой дисциплины при формировании доходной части бюджетов. Однако деятельность администратора доходов бюджета не ограничивается реализацией только фискальных полномочий, эти государственные органы также осуществляют и иные полномочия, связанные, например, с возвратом излишне уплаченных денежных средств, учетом оказания платных услуг и т.п.
--------------------------------
<6> См.: Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во ЛГУ, 1949. С. 14 - 16.
<7> См.: Цыпкин С.Д. Теоретические вопросы правового регулирования доходов государственного бюджета СССР. М., 1973. С. 16.
Обращает на себя внимание и двойной правовой статус администраторов доходов бюджета, заключающийся в том, что, с одной стороны, администраторы доходов бюджета являются "провайдерами" взаимоотношений между плательщиками и соответствующим уровнем бюджета, реализуя контрольно-властные полномочия в отношении плательщиков. С другой стороны, администраторы доходов бюджета являются практически единственным источником статистической информации об исполнении доходной части бюджета соответствующего уровня для плановых и иных государственных органов.
Комплексный подход к анализу характеристик администрирования доходов позволяет выделить несколько оснований классификации, которые предусмотрены бюджетным законодательством России.
Во-первых, по видам доходов администрирование доходов можно подразделить на 1) администрирование налоговых доходов, 2) администрирование неналоговых доходов, 3) администрирование безвозмездных поступлений, 4) администрирование доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, 5) администрирование платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, 6) администрирование средств безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении, 7) администрирование доходов бюджетов от штрафов, неустоек, пеней, процентов и платежей, поступающих от реализации конфискованного имущества, компенсации ущерба, возмещения вреда окружающей среде, 8) администрирование собственных доходов бюджетов.
Во-вторых, в зависимости от уровня соответствующего бюджета администрирование доходов можно подразделить на 1) администрирование доходов федерального бюджета, 2) администрирование доходов бюджетов субъектов РФ, 3) администрирование доходов местных бюджетов.
В-третьих, в зависимости от уровня и значимости администратора доходов выделяются 1) Минфин России, 2) органы управления государственными внебюджетными фондами, 3) финансовые органы субъектов РФ, 4) финансовые органы муниципальных образований.
В-четвертых, в зависимости от вида плательщика можно выделить администрирование доходов от экономической деятельности физических лиц, администрирование доходов от экономической деятельности юридических лиц, которые, в свою очередь, делятся на лиц, относящихся к предпринимательскому сообществу, некоммерческие организации, органы публичной власти, а также бюджетные и казенные учреждения.
Администрирование доходов проявляется во внешнем своем выражении в нескольких ипостасях. Во-первых, это нормотворческая императивная деятельность, осуществляемая специально уполномоченными государственными органами в пределах своей компетенции. Во-вторых, это денежный поток, поступающий в соответствующий уровень бюджетной системы, подлежащий учету и распределению. В-третьих, это обширный документооборот, характеризующий объем поступающей денежной массы, ее происхождение и принадлежность. Нынешнее состояние дел в этой сфере позволяет говорить о необходимости тотального введения цифрового обеспечения администрирования доходов, необходимо обеспечение перехода всех бюджетно-правовых отношений на цифровое сопровождение. Как отмечает Вершило Т.А., появление новых цифровых инструментов "качественным образом изменяет саму систему управления государством" <8>. Отдельными учеными высказывается мнение о том, что "обращение к цифровым технологиям при осуществлении бюджетного администрирования обусловлено тем, что бюджетная сфера характеризуется обработкой очень большого количества бюджетозначимой информации, и поэтому цифровые технологии в этом сегменте государственного управления очень востребованны, поскольку существенно снижаются трудозатраты на обработку поступающей информации, а также оптимизируется возможность информационного обмена между участниками бюджетного процесса" <9>. Однако следует отметить и тот факт, что нельзя не брать во внимание и человеческий фактор, от уровня квалификации которого зависит эффективность работы бюджетно-цифровой платформы управления общественными финансами <10>.
--------------------------------
<8> См.: Вершило Т.А. Особенности государственного управления бюджетной сферой в условиях развития цифровой экономики // Финансовое право. 2022. N 4. С. 7 - 13.
<9> См.: Титов Г.А. Бюджетное администрирование как правовая категория // Финансовое право. 2022. N 5. С. 39 - 44.
<10> См.: Титов Г.А. Правовое регулирование администрирования "электронного бюджета" // Актуальные проблемы административного и финансового права: сб. Всеросс. научно-практической конференции (г. Казань, 1 декабря 2022 г.). Казань, 2022.
Изложенное позволяет нам обратиться к рассмотрению правового механизма осуществления администрирования доходной части бюджета. Понятие "правовой механизм" не имеет своего нормативного определения, а различные ученые определяют его исходя из сиюминутной необходимости характеристики какого-либо правового процесса, используя лингвистическое толкование словосочетания, употребляемое в русском языке. Например, М.В. Пономарев рассматривает правовой механизм не просто как набор юридических средств, а как устоявшуюся, четко определенную и закрытую систему <11>. В свою очередь, В.В. Гончаров определяет правовой механизм как "систему средств и факторов", выполняющую ряд функций, включая социальные и иные функции государства <12>. Напротив, профессор А.Д. Селюков обосновывает в своей работе, что правовой механизм - это "урегулированный нормами права комплекс управленческих отношений по применению методов, инструментов, правил" <13>. Позиция профессора А.Д. Селюкова нам наиболее близка, поскольку в достаточной степени отражает сущность публично-правового подхода осуществления процесса администрирования доходов. Рассматривая механизм администрирования доходов, мы попытаемся его проиллюстрировать через призму приведенного определения правового механизма.
--------------------------------
<11> См.: Пономарев М.В. Правовой механизм экологического аудита // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 106 - 110.
<12> См.: Гончаров В.В., Пефтиев И.И. О некоторых вопросах конституционно-правового механизма реализации гражданами Российской Федерации права на альтернативную гражданскую службу // Юридический мир. 2010. N 7. С. 45 - 49.
<13> См.: Селюков А.Д. Финансово-правовые механизмы государственного управления // Финансовое право. 2010. N 7. С. 2 - 5.
Институт администрирования доходов бюджета не является догмой и постоянно совершенствуется с целью создания наиболее эффективного правового механизма обеспечения формирования доходной части бюджета, его прозрачности и понятности для всех участников бюджетного процесса. Такая его трансформация наиболее ярко видна при рассмотрении первого этапа механизма администрирования доходов - определение количество главных администраторов доходов, которые до недавнего времени формировались исходя из нескольких составляющих, к которым относилось абсолютное количество органов государственной власти, правовой статус которых предполагал соответствующие компетенции управления в бюджетно-доходной сфере, а также абсолютное количество источников доходной части бюджета. Подобное состояние дел существенно затрудняло процесс администрирования, и только в 2021 г. <14> законодатель преодолел имеющуюся проблему, внеся назревшие изменения в БК РФ, согласно которым осуществлен переход на качественно новый уровень государственного управления доходами бюджета - введена реестровая модель реализации полномочий главных администраторов доходов. Законодатель отказался от практики ежегодного пересмотра и утверждения перечней главных администраторов доходов, установлено правило о закреплении на постоянной основе бюджетных полномочий главных администраторов доходов с учетом предусмотренных правовым статусом государственных органов функций. В свою очередь, Правительство РФ наделено полномочием по утверждению Перечней администраторов федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда РФ. Кроме этого, Правительству поручено утвердить Общие требования для формирования Перечней региональных и местных бюджетов, аналогичное требование установлено для высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации соответственно на региональном и местном уровне. В этой связи Минфином России разработаны правовые акты, регламентирующие изменения бюджетного законодательства <15>. Фактически эта первая ступень администрирования является базовой во всем процессе администрирования доходов.
--------------------------------
<14> См.: Федеральный закон от 1 июля 2021 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть I). Ст. 5079.
<15> См.: например, Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2021 г. N 1569 "Об утверждении общих требований к закреплению за органами государственной власти (государственными органами) субъекта Российской Федерации, органами управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования, органами местного самоуправления, органами местной администрации полномочий главного администратора доходов бюджета и к утверждению перечня главных администраторов доходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, местного бюджета" // СЗ РФ. 2021. N 39. Ст. 6719.
Вторым этапом администрирования доходов является формирование перечня подведомственных главным администраторам администраторов доходов бюджета, а также учет плательщиков доходов <16>.
--------------------------------
<16> См., например: Приказ Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 674 "Об утверждении перечней распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета по главе 092 "Министерство финансов Российской Федерации".
Третьим этапом администрирования доходов является процессуальная деятельность соответствующих администраторов по учету поступающей информации о размере, сроках, структуре дебиторской задолженности плательщиков и о порядке ее погашения. Реализуя рассматриваемый этап администрирования доходов, главные администраторы издают в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 995 <17> правовые акты, которыми устанавливается порядок действий администраторов доходов бюджетов по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, а также деятельность по соблюдению досудебного порядка спорных ситуаций по пеням и штрафам по ним.
--------------------------------
<17> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 995 "О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями и Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // СПС "Гарант".
Четвертый этап администрирования доходов характеризуется использованием финансовых инструментов, направленных на финансовый анализ и сравнение поступившей доходозначимой информации в целях реализации бюджетно-контрольных функций соответствующих администраторов доходов по выявлению дебиторской задолженности и последующего принятия решения по ее взысканию. Например, федеральными законами <18> предусмотрена реализация механизмов возврата неналоговых платежей (по аналогии с налоговыми и таможенными платежами) и формирования информации в перечне источников доходов РФ и реестре источников доходов бюджета, исключение необходимости планирования/прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета от возврата средств федерального бюджета, ранее размещенных на депозитах, и возврата средств по договорам РЕПО и, наконец, возможность уточнения нормативов зачисления сумм штрафов, неустоек, пеней в рамках госконтрактов, заключенных государственной корпорацией, публично-правовой компанией, а также сумм штрафов за правонарушения, выявленные контрольно-счетными органами субъектов РФ.
--------------------------------
<18> См.: Федеральный закон от 1 июля 2021 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть I). Ст. 5079; Федеральный закон от 1 июля 2021 г. N 244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия пункта 4 статьи 242.17 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть I). Ст. 5072.
Пятый этап администрирования доходов характеризуется реализацией властных полномочий соответствующих администраторов по применению властных полномочий в виде финансовых санкций к плательщикам, ненадлежаще исполняющим свои обязанности. Например, статьей 15.15.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <19> предусмотрена ответственность за нарушение порядка формирования и представления/утверждения сведений, используемых при составлении и рассмотрении проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнении бюджетов бюджетной системы РФ главным распорядителем бюджетных средств, казенным учреждением, а также получателем бюджетных средств. В этой связи целесообразно отметить, что не за все нарушения в бюджетной сфере предусмотрена соответствующая ответственность. Например, мера государственного принуждения не определена для таких составов правонарушений, как непредставление или предоставление неактуальной информации по целевым показателям (индикаторам) и финансовому обеспечению государственных программ РФ; нарушения правовых актов главного администратора доходов бюджета, регламентирующих внутренние процедуры при составлении бюджетов; нарушения правовых актов главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, регламентирующих внутренние процедуры при составлении бюджетов; представление в финансовый орган неполных (недостоверных) сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана, и мн. др. В целях преодоления имеющейся ситуации Казначейством России 19 декабря 2017 г. утвержден "Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере" <20>.
--------------------------------
<19> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<20> Документ опубликован не был.
Шестой этап администрирования доходов является неотъемлемой частью реализации прозрачности и комплексности бюджетного учета поступающих денежных средств в качестве доходов бюджета. На этом же этапе как результат бюджетного учета осуществляется формирование соответствующей бюджетной отчетности нарастающим итогом, а также прогнозируются поступления доходной части бюджета в последующие периоды. Такая деятельность отрегулирована соответствующим нормативным актом Минфина России, которым предусмотрен весь логистический комплекс действия главных администраторов и администраторов доходов бюджета <21>.
--------------------------------
<21> См.: Приказ Минфина России от 28 декабря 2010 г. N 191н "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 5 марта.
Такая этапность администрирования доходов позволяет существенно оптимизировать бюджетный учет поступающих доходов, уменьшить трудоемкость составления соответствующей бюджетной отчетности, что, в свою очередь, значительно повышает эффективность бюджетного процесса.
Проведенный анализ администрирования доходов позволяет сформулировать несколько выводов.
Во-первых, действующее бюджетное законодательство не содержит нормативное понятие администрирования доходов. По нашему мнению, законодательное определение этого понятия необходимо, и в целях преодоления данного пробела мы сформулировали его следующим образом: "Администрирование доходов является специфической бюджетно-правовой деятельностью особых государственных органов и организаций, позволяющей обеспечить постоянный оперативный контроль за поступлением доходов в соответствующие бюджеты; реализовать предусмотренные законодательством финансово-правовые меры государственного принуждения по отношению к плательщикам, не исполняющим свои обязанности; упростить процедуру уточнения невыясненных платежей; минимизировать затраты (в том числе временные) по возврату излишне уплаченных или неправильно уплаченных сумм; обеспечить контроль за полной и своевременностью поступления соответствующих доходов бюджета".
Во-вторых, сформулированная этапность правового механизма администрирования доходов позволяет утверждать, что администрирование доходов представляет собой замкнутый право-процессуальный цикл правоотношений, который предусматривает не только деятельность по бюджетному учету поступающих доходов, но и деятельность, предполагающую полномочия по прогнозированию и планированию доходной части бюджета, оформляемую в виде нормативно-правовых актов.
Литература
1. Вершило Т.А. Особенности государственного управления бюджетной сферой в условиях развития цифровой экономики / Т.А. Вершило // Финансовое право. 2022. N 4. С. 7 - 13.
2. Гончаров В.В. О некоторых вопросах конституционно-правового механизма реализации гражданами Российской Федерации права на альтернативную гражданскую службу/ В.В. Гончаров, И.И. Пефтиев // Юридический мир. 2010. N 7. С. 45 - 49.
3. Даниленко Н.И. Бюджетный федерализм и управление муниципальными финансами: вопросы теории и практики: монография / Н.И. Даниленко. Екатеринбург: [б. и.], 2008. 256 с.
4. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву / О.С. Иоффе. Ленинград: Издательство Ленинградского государственного университета им. А.А. Жданова, 1949. 144 с.
5. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. В 55 томах / В.И. Ленин. Т. 45. Март 1922 - март 1923 / Том подготовлен к печати Н.Н. Суровцевой, Л.А. Кашницкой, М.И. Трушем, Н.А. Амплеевым. 5-е изд. Москва: Государственное издательство политической литературы, 1970. 730 с.
6. Пономарев М.В. Правовой механизм экологического аудита / М.В. Пономарев // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 106 - 110.
7. Селюков А.Д. Финансово-правовые механизмы государственного управления / А.Д. Селюков // Финансовое право. 2010. N 7. С. 2 - 5.
8. Титов Г.А. Бюджетное администрирование как правовая категория / Г.А. Титов // Финансовое право. 2022. N 5. С. 39 - 44.
9. Титов Г.А. Правовое регулирование администрирования "электронного бюджета" / Г.А. Титов // Актуальные проблемы административного и финансового права: сборник Всероссийской научно-практической конференции (г. Казань, 1 декабря 2022 г.): сборник научных статей. Казань: Издательство Казанского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2022. С. 20 - 25.
10. Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы): монография / под общей редакцией С.В. Запольского; руководитель авторского коллектива Х.В. Пешкова. Москва: Прометей, 2017. 390 с.
11. Цыпкин С.Д. Теоретические вопросы правового регулирования доходов государственного бюджета СССР: автореферат диссертации кандидата юридических наук / С.Д. Цыпкин. Москва, 1973. 23 с.
12. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах / И.И. Янжул. Москва: Статут, 2022. 555 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.