Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОКУРОРОМ СПЕЦИАЛЬНЫХ ЗНАНИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА
В.А. НАГОРНЫЙ
Выступая на расширенном заседании коллегии, посвященном итогам работы органов прокуратуры за 2022 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2023 г., Генеральный прокурор РФ отметил, что в условиях прогрессивного развития цифровых технологий, включая искусственный интеллект, для обеспечения информационной безопасности принято решение об образовании специализированного надзорного подразделения <1>. Очевидна необходимость дальнейшего развития этого направления, усиления его кадрами, обладающими универсальным набором компетенций в юриспруденции и компьютерных технологиях <2>.
--------------------------------
<1> В соответствии с утвержденным Генеральным прокурором РФ 25 января 2022 г. Положением о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ в его составе создан Отдел по надзору за исполнением законов в сфере информационных технологий и защиты информации, одной из функций которого является осуществление надзора за исполнением законодательства при внедрении органами власти и организациями искусственного интеллекта, обеспечении хранения информации на территории РФ.
<2> См.: Доклад Генерального прокурора РФ Краснова И.В. на расширенном заседании коллегии, посвященном итогам работы органов прокуратуры за 2022 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2023 г. https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=86293561.
На этом фоне в современных условиях дифференциации научных знаний вопрос о полномочиях по использованию органами прокуратуры специальных знаний при осуществлении надзора и в рамках проведения проверочных мероприятий, а также о формах их применения остается нерешенным.
Между тем в одних только судебно-экспертных учреждениях в настоящее время организовано производство 54 видов судебных экспертиз как основной формы использования специальных знаний в судопроизводстве <3>.
--------------------------------
<3> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 312 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Юстиция".
В подобных условиях существенное научно-прикладное значение имеет Федеральный закон от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 27-ФЗ), принятый в развитие Постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П и дополнивший ст. 21 Закона о прокуратуре п. 13 о возможности участия в проведении проверки представителей иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.
Как отмечено Конституционным Судом РФ (далее также - Суд), эта норма направлена на обеспечение объективности результатов прокурорской проверки. При этом в предмет ее регулирования не входят ни основания назначения такой проверки, ни ее ход и результаты, в том числе определение возможности их использования для привлечения к какому-либо виду юридической ответственности <4>.
--------------------------------
<4> Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2019 г. N 2150-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "ТГК-16" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 13 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Примечательно, что положения п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре о полномочии прокурора требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов не подверглись изменениям вовсе.
Между тем по прошествии свыше шести лет с момента названных нововведений анализ научной литературы, правоприменительной и судебной практики свидетельствует об отсутствии общепризнанных подходов к толкованию полномочий прокурора по привлечению для участия в надзорных мероприятиях и проверках сведущих лиц.
Например, в Кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 г. N 88А-3929/2021 судебная коллегия, рассматривая спор о правомерности привлечения Красноярской природоохранной прокуратурой к проверке специалистов коммерческой организации для проведения натурных исследований, замеров и бурения скважин на полигоне бытовых отходов, поддержала выводы суда первой инстанции о том, что такие мероприятия должны были быть проведены с участием представителей государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций в соответствии с п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре.
При этом судебной коллегией с учетом положений п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре и п. 10 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" сделан вывод о возможности привлечения прокурором специалистов в ходе проведения проверки только органов и организаций, в отношении которых осуществляются проверочные мероприятия. Как отмечено судом, порядок привлечения иных специалистов этими нормами не урегулирован.
Наряду с этим в Постановлении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 8 декабря 2022 г. N 16-8773/2022 уже сделан диаметрально противоположный вывод о том, что названные требования закона не содержат ограничений, которые могли бы препятствовать прокурору потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов не только от проверяемого, но и от иных органов.
Как отмечено А. Винокуровым, налицо законодательное разграничение оснований для привлечения прокурором специалистов. В рамках п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре специалисты непосредственно задействуются в прокурорской проверке, а в силу п. 1 ст. 22 этого же законодательного акта специальные познания востребуются в рамках осуществления надзорных мероприятий, не связанных с проведением проверки <5>.
--------------------------------
<5> См.: Винокуров А.Ю. Привлечение прокурором специалиста при проведении проверки исполнения закона // Административное и муниципальное право. 2017. N 10. С. 19.
Иная точка зрения высказана Конституционным Судом РФ, по мнению которого п. 13 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре (определяющий полномочия прокурора, реализуемые в рамках правоотношений с субъектами, в отношении которых проводится прокурорская проверка исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в системе действующего правового регулирования), предполагают согласование форм и порядка взаимодействия органов прокуратуры с соответствующими контрольно-надзорными органами по поводу участия сотрудников контрольно-надзорных органов в прокурорской проверке <6>.
--------------------------------
<6> Определение Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2020 г. N 858-О.
Следует отметить, что для судебной практики в целом характерно отождествление проверочных и надзорных мероприятий, проводимых прокурором <7>.
--------------------------------
<7> См., напр., Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 мая 2020 г. N Ф07-3225/2020 по делу N А42-6457/2019.
По нашему мнению, при исследовании положений п. 13 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре в части, касающейся механизма участия в той или иной форме в надзорных мероприятиях и прокурорских проверках сведущих лиц, необходимо исходить из контекста внесенных Законом N 27-ФЗ нововведений, а их противопоставление является некорректным.
Представляется, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П рассматривал механизм взаимодействия прокурора и сведущих лиц исключительно в контексте предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре полномочий. Неслучайно в этом Постановлении обращено внимание на взаимодействие прокурора с государственными органами в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов и недопущения увеличения в обход действующего законодательства числа проверок. Этим же объясняется акцент Суда на вспомогательном характере участия названных органов, упоминание о котором в Закон о прокуратуре не включено.
Как отмечено Судом, привлечение прокурором представителей (сотрудников) органа, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора, к участию в проверке исполнения законов обусловлено необходимостью придания этим сторонним лицам правового статуса специалистов, компетентных в решении вопросов, которые возникли или могут возникнуть в ходе прокурорской проверки. При этом участие в проверке представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов, равно как и иных отступлений от установленных законодательством ограничений периодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий (п. 5.4).
В этом Постановлении Конституционный Суд РФ акцентировал внимание на руководящей роли прокурора в ходе инициированных им проверочных мероприятий, а участие в них иных государственных органов в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций, исключающее проведение самостоятельной (независимой, обособленной, параллельной) проверки, рассмотрено как одна из форм взаимодействия прокурора со специалистами, привлекаемыми в соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.
На наш взгляд, именно ошибочным толкованием предмета рассмотренного Судом в Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П вопроса объясняется тот факт, что законодатель, воспроизводя в п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре названную форму участия в проверках сведущих лиц, не учел возможность участия в них органов местного самоуправления, муниципального контроля, контрольно-счетных органов муниципальных образований, право образования которых предусмотрено ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
С учетом изложенного практически дословная имплементация в Закон о прокуратуре правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении N 2-П, обострила научный дискурс и правовую неопределенность относительно полномочий прокурора.
Прежде всего, несмотря на прогрессивное значение п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре, его включение в норму Закона, посвященную предмету надзора за исполнением законов, а не вопросам организации и проведения прокурорских проверок или, например, полномочиям прокурора, представляется неуместным.
Осуществление экспертно-аналитических функций привлекаемыми к проверке специалистами - одна из форм использования прокурором специальных знаний. Однако, поскольку в предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре полномочиях вовсе не конкретизированы формы привлечения прокурором к проверкам и надзорным мероприятиям специалистов (очная либо заочная, дача устных консультаций и (или) письменных заключений, справок и др.), то и правом требования от иных государственных органов участвовать в проверке именно путем осуществления экспертно-аналитических функций прокурор по-прежнему не наделен.
В Постановлении N 2-П Конституционный Суд РФ эту форму использования специальных знаний рассмотрел отдельно, но в ином, указанном выше контексте. При этом обязаны ли иные государственные органы участвовать в проверках по требованию прокурора в рамках предусмотренного механизма, в Постановлении не сказано вовсе.
Как следствие, с учетом ст. 6 Закона о прокуратуре прокурор не вправе требовать от иных государственных органов участвовать в проверке именно в названной форме, а их отказ и (или) уклонение от подобных мероприятий не образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.
Парадоксальность сложившейся ситуации состоит и в том, что в силу п. 2.5 ст. 6 Закона о прокуратуре, также введенного Законом N 27-ФЗ, прокурор вправе требовать от проверяемых органов (организаций) предоставления информации, документов и материалов для исследования, испытания и специальной экспертизы, но не наделен обязательным для исполнения правом требования их проведения.
Между тем сама по себе предусмотренная п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре форма использования специальных знаний крайне востребована в прокурорской деятельности, о чем косвенно свидетельствуют положения п. 6 ст. 21 о праве прокурора неоднократно приостанавливать проверку при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз. Однако формулировка п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре ("могут привлекаться"), расположение в структуре Закона о прокуратуре (ст. 21 "Предмет надзора") и необязательность исполнения (исходя из ст. 6 Закона о прокуратуре) делают его жизнеспособным лишь отчасти.
Ю. Карпышева предложила дополнить п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре правом прокурора привлекать к участию в проведении проверки представителей иных государственных, муниципальных органов, юридических лиц для выяснения возникающих в ходе проверки вопросов, а также осуществления экспертно-аналитической помощи с одновременной корректировкой положений ст. 6 Закона о прокуратуре <8>.
--------------------------------
<8> См.: Карпышева Ю. Привлечение прокурором к проведению проверки исполнения законов представителей иных государственных органов // Законность. 2020. N 9. С. 27 - 29.
Мы в целом согласны с этим предложением, однако представляется целесообразным отметить следующее.
Во-первых, в современных условиях "ужесточения" требований к порядку и обоснованию прокурорских проверок подобное "рассредоточение" полномочий прокурора при их изложении в отдельных нормах Закона о прокуратуре представляется неуместным.
Во-вторых, включение положений о порядке и сроках проведения прокурорской проверки в правовую норму Закона о прокуратуре, посвященную предмету прокурорского надзора на отдельном направлении (надзор за исполнением законов), едва ли справедливо с точки зрения юридической техники и последовательности в правовом разграничении надзорных полномочий и полномочий при проведении проверок.
В-третьих, по-прежнему нерешенным остается вопрос о способе и форме фиксации результатов участия сведущих лиц в прокурорской проверке и выполнения ими экспертно-аналитических функций.
С учетом изложенного представляется необходимым дополнить ст. 22 Закона о прокуратуре п. 1.2, изложив его в следующей редакции: "При проведении проверки в порядке, предусмотренном ст. 21 настоящего Закона, прокурор вправе требовать от руководителей иных государственных органов и (или) органов местного самоуправления выделения их представителей для выполнения вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и дачи письменных заключений.
Типовая форма требования прокурора о выделении иными государственными органами и (или) органами местного самоуправления их представителей для выполнения вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и дачи письменных заключений устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации".
В типовой форме подобного требования предлагается предусмотреть краткое описание проводимой (или планируемой) проверки, ее предварительные (промежуточные) результаты, вопросы, для решения которых требуется участие представителя названных органов, а также указать положения законов, которыми определены их полномочия применительно к предмету проводимой проверки и подлежащие выяснению вопросы.
В свою очередь, п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре представляется необходимым исключить, признав его утратившим силу.
Пристатейный библиографический список
1. Винокуров А.Ю. Привлечение прокурором специалиста при проведении проверки исполнения закона: история вопроса // Административное и муниципальное право. 2017. N 9, 10.
2. Карпышева Ю. Привлечение прокурором к проведению проверки исполнения законов представителей иных государственных органов // Законность. 2020. N 9.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.