Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
А.В. БЕЛИЦКАЯ
В некоторых сегментах экономики (энергетика, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и др.) государство и муниципальные образования традиционно играют ключевую роль в предоставлении публичных услуг. Однако качество данных услуг и условия их оказания, в частности сроки, цена и др., порой оставляют желать лучшего по ряду причин, прежде всего из-за недостаточного бюджетного финансирования и неэффективного менеджмента проектов. Сотрудничество публичной власти и бизнеса с использованием новаторских методов управления и отказом от бюрократических принципов и форм является важнейшей тенденцией развития экономической политики современных государств. В ряде зарубежных стран (Великобритании, странах Европейского союза, США, Канаде, Австралии и др.) такое сотрудничество осуществляется в рамках государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) (англ. Public-Private Partnership - PPP) <1>. Возможность использования механизмов и принципов ГЧП для предоставления публичных услуг рассматривается рядом российских исследователей <2>.
--------------------------------
<1> Improving public services through public private partnership. A CBI statement of intent [Electronic resource] / CBI the voice of business. UK, 2002. Mode of access: http://www.cbi.org.uk; M. Dutz. PPP Systems for good governance of public service provision: A menu of support options for contract design, bidding and monitoring [Electronic resource] / The World Bank. Washington, DC, 2003. Mode of access: http://www.worldbank.org/.
<2> Рухтин С.А. Принудительное изъятие земли и другой недвижимости в России, США и Великобритании: Моногр. М., 2007; Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение - правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2007. N 6; Любинин Д.А. Партнерство государства и бизнеса: необходимость, содержание и формы реализации: Автореф. дис. ... к.э.н. М., 2008; Власова И.А. Реализация национальных проектов на основе моделей государственно-частного партнерства в России: Автореф. дис. ... к.э.н. СПб., 2008.
Отметим, что в отечественной научной литературе не сложилось единого подхода к определению понятия ГЧП и оно не закреплено законодательно на федеральном уровне. Предложим следующее определение: государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение <3>.
--------------------------------
<3> Белицкая А.В. Правовое определение государственно-частного партнерства // Законодательство. 2009. N 8.
Таким образом, важнейшей особенностью ГЧП является то, что его объекты находятся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля из-за их общественной значимости. Оказание публичных услуг полностью соответствует данному критерию. Так, Л.К. Терещенко подчеркивает, что сфера публичных услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих, и если не нашлось желающих в частном секторе либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять на себя выполнение услуги, социальная значимость которой требует ее выполнения <4>. Ю.А. Тихомиров рассматривает публичные услуги как теоретико-правовую конструкцию, близкую к функциям государства <5>.
--------------------------------
<4> Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.
<5> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005.
Законодательство России не содержит определения понятия "публичная услуга". В доктрине также не сложилось единого подхода к его интерпретации, но попытки определить данное понятие и выделить существенные признаки такого рода услуг предпринимаются различными учеными.
А.Е. Шаститко под публичной услугой понимает частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме <6>. Н.В. Путило подчеркивает, что в административно-правовом понимании публичные услуги - это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага <7>. Примером публичной услуги может служить выдача личных документов, лицензий, разрешений, консультирование по налогообложению, осуществление регистрационных действий, предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги, услуги информационного характера и др. <8>. В научной литературе выделяются следующие признаки публичных услуг: обеспечение деятельности общезначимой направленности, неограниченный круг субъектов пользования, осуществление либо органом государственной либо муниципальной власти, либо другим субъектом, опора на публичную и частную собственность <9>. А.В. Нестеров выделяет такую особенность публичной услуги, как наличие регламентов, определяемых государством, и государственный надзор за их оказанием <10>. Л.К. Терещенко отмечает, что основное в публичных услугах - заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес и социальная значимость <11>, а это именно те цели, которые большинство авторов называют основными в реализации ГЧП <12>.
--------------------------------
<6> Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. N 7.
<7> Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6.
<8> Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. N 3.
<9> Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.
<10> Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11.
<11> Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.
<12> Skelcher C. Public-Private Partnerships and Hybridity in Ferlie, Lynn and Pollitt // The Oxford Handbook of Public Management. Oxford University Press, 2005. P. 347; Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. N 6.
Рассматривая понятие публичной услуги, стоит отметить, что в одном и том же контексте в отечественных научных публикациях наряду с указанным понятием используются такие термины, как "государственные услуги" и "социальные услуги", и в литературе и действующем законодательстве пока не сложилось четких критериев их разграничения. Разночтения в терминологии возникают, возможно, из-за того, что зарубежное понятие public service в переводе означает и "публичные", и "государственные", и "общественные" услуги. Как подчеркивают некоторые авторы <13>, данные понятия вошли в отечественную правовую реальность только в процессе проведения административной реформы, тогда как в зарубежной доктрине и на практике они используются уже достаточно давно <14>.
--------------------------------
<13> Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. N 7; Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты // Материалы VI Международной конференции "Модернизация экономики и выращивание институтов". М.: ВШЭ, 2005.
<14> Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2002.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, государственные (муниципальные) услуги - это услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления). Обратим внимание на то, что законодатель отдельно выделяет категорию "муниципальные услуги" и в научной литературе подчеркивается, что хотя органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления <15>. Существует мнение, что услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам, однако автор отмечает, что лучше называть их "законные" услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом) <16>.
--------------------------------
<15> Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11.
<16> Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.
Термин "государственная услуга" выделяется по принципу субъекта: ее могут предоставлять только государственные органы, соответственно, строго говоря, государственные услуги не могут выступать объектами ГЧП. По своей сущности государственные услуги мало чем отличаются от публичных услуг, и сложно определить, относится ли та или иная услуга к государственной или публичной. Представляется, что стоит применять термин "государственная услуга" лишь к тем услугам, которые могут быть оказаны только государственными органами, и закрытый перечень таких услуг должен содержаться в нормативных актах.
Наряду с понятиями "публичная услуга" и "государственная услуга" используется понятие социальной услуги. В некоторых нормативных актах государственные услуги фактически отождествляются с социальными услугами, например в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами <17>. Социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются, однако некоторые авторы <18> полагают, что социальные услуги не должны быть связаны со сферой применения, так как количество этих сфер точно не определено. Социальные услуги характеризуется следующими признаками: это услуги, оказываемые населению в рамках осуществляемой государственной политики и реализации социальных целевых программ; с выраженной адресной субъектной направленностью (в отношении слоев населения, которые нуждаются в оказании помощи <19>), с закрытым, нормативным регламентированным перечнем этих услуг, финансированием затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляемых в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, с субъектами, оказывающими услуги, - в основном государственными и муниципальными учреждениями социальной службы <20>.
--------------------------------
<17> Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 (в ред. от 24.09.2007, с изм. от 12.05.2008) // Российская газета. 2004.
<18> Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11.
<19> Барков А.В. Гражданско-правовая модель рынка социальных услуг // Юридический мир. 2007. N 11.
<20> Шаблова Е.Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. док. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
В отечественной литературе длительное время считалось, что сфера социального обслуживания является зоной государственных, публичных интересов, не приемлющей частноправовых элементов <21>. Однако затем учеными стали предприниматься попытки разграничить социальное обеспечение, и в том числе сферу социального обслуживания на государственные и негосударственные формы <22>. В настоящее время большинство ученых признают возможность осуществления государственного управления в частноправовых формах <23>.
--------------------------------
<21> Барков Л.В. Договор в сфере социального обслуживания // Социальное и пенсионное право. 2006. N 3.
<22> Захаров М.М. Право социального обеспечения в России. М., 2002.
<23> Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2006; Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. N 12; Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6; Forsthoff E. Rechtsfragen der leistenden Verwaltung / E. Forsthoff. Stuttgart, 1959.
Некоторые авторы противопоставляют социальную услугу административной. Социальную услугу могут оказывать органы, учреждения и предприятия публично-властные (так, например, образовательную услугу может оказать государственное образовательное учреждение - государственный вуз) и структуры гражданского общества (ту же образовательную услугу может оказать и негосударственный вуз), а административную услугу (например, перераспределение доходов путем финансирования льгот и компенсационных выплат из государственного бюджета) оказывают исключительно публично-властные структуры <24>. Представляется, что социальная услуга может предоставляться в рамках ГЧП, однако, на наш взгляд, лучше использовать термин "публичная услуга", чтобы избежать путаницы с терминологией.
--------------------------------
<24> Родионова О.В. Тенденции развития социальной функции в современной России // Социальное и пенсионное право. 2007. N 2.
Оказывая публичные услуги, государственные органы могут действовать самостоятельно, делегировать органам местного самоуправления, организовывать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями. В зарубежной практике делегирование полномочий по оказанию публичных услуг частным лицам применяется довольно активно. Например, в странах англосаксонской правовой семьи создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры, при которой децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги <25>. В Китае законодательство предоставляет налоговым органам право поручать отдельным лицам на основании доверенности взимание мелких налогов, а также осуществление иных действий, связанных с налогообложением <26>.
--------------------------------
<25> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2006.
<26> Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М., 2003.
На наш взгляд, публичные услуги могут оказываться как на основе публично-правовых, так и на основе частноправовых механизмов. Отметим, что одним из преимуществ ГЧП является возможность эффективно комбинировать принципы и методы частного и публичного права в рамках одной концепции.
Одним из основных критериев определения того, стоит ли делегировать оказание публичной услуги в рамках ГЧП, является экономическая эффективность осуществления общественно значимого проекта. Как отмечает А.Е. Шаститко, сохранение предоставления публичных услуг в компетенции органов власти или передача прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации происходят в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции, и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон <27>.
--------------------------------
<27> Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. N 7.
Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает следующее: определение критериев, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче, определение критериев, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги, и определение условий их передачи <28>. С юридической точки зрения такая передача может быть осуществлена в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и на договорной основе.
--------------------------------
<28> Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.
Делегирование оказания публичных услуг на договорной основе в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение, может выступать классическим вариантом ГЧП. Такое делегирование может осуществляться на основе различных обязательств и соответствующих договоров, в частности обязательств по возмездному оказанию услуг, аутсорсингу, операторским соглашениям и др., - главное, чтобы они отвечали определенным признакам, а именно предполагали разделение рисков между сторонами, были заключены под осуществление конкретного проекта и носили долгосрочный характер. Как подчеркивается в научной литературе, концессионный договор служит эффективным средством для выполнения публичных (государственных) функций по предоставлению разного рода социальных и коммунальных услуг и одновременно защитой интересов частного инвестора <29>. Следует отметить, что предоставление публичных услуг в рамках ГЧП может предполагать также создание специального юридического лица с участием государственного и частного капитала.
--------------------------------
<29> Звеков В.П. Отдельные виды обязательств в международном частном праве. М.: Статут, 2008.
Одной из эффективных форм ГЧП в рамках предоставления публичных услуг может стать механизм аутсорсинга административно-управленческих процессов <30>. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" аутсорсинг определяется как механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе <31>. В научной литературе под аутсорсингом понимается передача на длительный срок управомоченных функций и при необходимости соответствующих ресурсов внешним исполнителям, которые могут выполнить эти функции эффективнее <32>. В рамках административной реформы - это способ установления компетенции органа государственной власти, который заключается в делегировании полномочий в рамках отдельных функций другим организациям, не имеющим статуса органов государственной власти и местного самоуправления <33>.
--------------------------------
<30> Филатова А.В. Аутсорсинг административно-управленческих процессов // Предпринимательское право. 2009. N 1.
<31> О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (в ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<32> Календжян С.О. Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний. М.: Дело, 2003.
<33> Петров М.П. Аутсорсинг в системе средств административной реформы на региональном уровне: теория, правовое регулирование, организационно-практические рекомендации // Региональное нормотворчество: аналитический бюллетень. N 3; Материалы Всероссийского круглого стола "Правовая реформа в России: федеральный, региональный и муниципальный уровни". Саратов: ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2007.
Дискуссионным является вопрос, можно ли понимать под ГЧП передачу функций по предоставлению публичных услуг в административном порядке, в зарубежных странах существует разный подход к данной проблеме. Какой из них приживется в отечественной доктрине, пока не ясно.
Подводя итог вышесказанному, отметим, что публичная услуга может являться объектом ГЧП наряду с объектами инфраструктуры и иными общественно значимыми объектами. Передача функций по предоставлению публичных услуг в рамках ГЧП позволит сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, контролировать издержки, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и новаторских методов управления, сократить число административного и управленческого персонала.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.