Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ПРИСОЕДИНЕНИЯ К ЭЛЕКТРИЧЕСКИМ СЕТЯМ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПОВЫШЕНИЯ ДОСТУПНОСТИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
А.А. ПАНИН, М.А. МАСЛЕНИН
Электросетевой комплекс Российской Федерации не только формирует базисную технологическую основу отдельно взятой отрасли экономики - электроэнергетики, но и является тем необходимым инфраструктурным элементом, от которого напрямую зависит поддержание определенных социальных стандартов жизнеобеспечения и состояние инвестиционного климата в целом в стране.
В последние годы государством проводится целенаправленная политика повышения доступности технологического присоединения к электрическим сетям. Основные практические мероприятия, связанные с реализацией такого рода политики, нашли свое отражение в Плане мероприятий ("дорожная карта") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры", утвержденном распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2012 г. N 1144-р (далее - Дорожная карта). Данный документ с момента его принятия претерпел неоднократные изменения как в части содержания конкретных мер, так и в части определенных им целевых показателей, достижение которых напрямую увязано с местом Российской Федерации в рейтинге Doing Business (готовится Всемирным банком на ежегодной основе).
Исходя из информации, представленной на сайте АНО "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" в сети Интернет <1>, итоги реализации на текущий момент Дорожной карты уже можно считать достаточно убедительными. В частности, снижено количество этапов технологического присоединения (с 10 до 6) и его стоимость в процентном выражении от ВПП на душу населения (с 1852 до 938).
--------------------------------
<1> URL: http://asi.ru/investclimate/energetica/.
Несомненной заслугой реализации Дорожной карты следует считать восполнение многих пробелов в правовом регулировании технологического присоединения и его совершенствование. В частности, можно отметить, что именно благодаря исполнению данного документа получили полную правовую регламентацию отношения, связанные с временным технологическим присоединением, которое превратилось в один из механизмов ускорения доступа к электрическим сетям. Кроме того, была существенно упрощена административная процедура допуска объектов электроэнергетики в эксплуатацию за счет введения уведомительного порядка, оптимизирована процедура проверки выполнения технических условий, а также детально регламентирован порядок технологического присоединения посредством перераспределения мощности <2>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. N 737 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу осуществления временного технологического присоединения к электрическим сетям" // СЗ РФ. 2013. N 35. Ст. 4523; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 967 "О внесении изменений в Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" // СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5765; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2014 г. N 130 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861" // СЗ РФ. 2014. N 9. Ст. 913.
Вместе с тем, несмотря на существенные достижения в развитии нормативного правового регулирования отношений, возникающих по поводу технологического присоединения к электрическим сетям, многие проблемы остаются до настоящего времени нерешенными. Причина этого - несбалансированность подхода к развитию механизмов правовой регламентации, которая обусловлена патернализмом со стороны государства, распространяемым исключительно только на одну из сторон соответствующих отношений - потребителей электрической энергии.
Такой подход понятен: сетевые организации a priori являются более сильной, доминирующей стороной в отношениях по технологическому присоединению, и их деятельность регулируется государством. Вместе с тем излишняя "увлеченность" органов власти и структур, ответственных за формирование и реализацию Дорожной карты, "защитой" интересов малого и среднего бизнеса приводит к определенным стратегическим просчетам, которые в конечном итоге негативно отразятся на функционировании и развитии электросетевого комплекса как целостной инфраструктурной основы всей экономики.
Достаточно серьезную проблему представляет в настоящее время последовательное снижение стоимости технологического присоединения за счет расширения "льготных" категорий потребителей <3> при сохранении неизменным максимального размера платы для населения на уровне 550 рублей, что, по сути, уже давно не отвечает текущим экономическим реалиям.
--------------------------------
<3> Поэтапная отмена оплаты "последней мили" начиная с 01.10.2015 для потребителей с мощностью энергопринимающих устройств до 150 кВт.
В условиях, когда размер платы за технологическое присоединение для всех категорий потребителей и без того ограничен законодательным запретом на включение в нее инвестиционной составляющей <4>, дальнейшее "льготирование" приводит к тому, что финансовая устойчивость сетевых организаций существенно снижается. Обусловлено это тем, что не все "выпадающие доходы", возникающие при технологическом присоединении, могут быть учтены в тарифах на услуги по передаче электрической энергии ввиду ограничения их роста по социально-политическим причинам. Недостаток финансовых средств сказывается на реализации ремонтных и инвестиционных программ сетевых организаций, что в конечном итоге означает снижение в долгосрочной перспективе возможности инфраструктуры принять новых потребителей.
--------------------------------
<4> См.: П. 2 ст. 23.2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".
Наименование другого, не менее важного блока проблем в сфере технологического присоединения, можно обобщенно сформулировать как "отсутствие ответственности потребителя за необоснованное "резервирование" мощности и использование ресурсов сетевой организации". Данная проблематика включает в себя сразу несколько аспектов.
Недостаточная "защищенность" интересов сетевых организаций как субъектов, ответственных за обеспечение доступа к инфраструктуре, предназначенной для публичного использования, выявляется начиная с первоначальной стадии правоотношений по технологическому присоединению. Сетевая организация обязана реагировать на все полученные заявки, на технологическое присоединение, что предполагает определенные расходы, связанные с подготовкой и выдачей технических условий. В случаях присоединения по индивидуальному проекту к объектам организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сети указанные расходы включают в себя в том числе и затраты на подготовку проектной документации (т.е. являются достаточно существенными). Вместе с тем в действующих Правилах технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861, нет порядка возмещения сетевой организации расходов, связанных с рассмотрением заявок, не реализованных ввиду последующего отсутствия волеизъявления заявителя на заключение договора.
В части ответственности за неисполнение обязательств по договору об осуществлении технологического присоединения на текущий момент также наблюдается определенный дисбаланс, позволяющий потребителям злоупотреблять своим положением. Практически невозможным является одностороннее расторжение договора об осуществлении технологического присоединения (или приостановление исполнения обязательств по нему) по инициативе сетевой организации и взыскание с заявителя связанных с этим убытков ввиду следующих сформировавшихся в судебной практике подходов к разрешению соответствующих спорных ситуаций <5>:
--------------------------------
<5> См. напр. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.04.2002 N КАС02-185, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 08.10.2009 по делу N А33-2822/08, Постановление ФАС Московского округа от 09.02.2012 по делу N А40-50217/11-105-423, Постановление ФАС Московского округа от 12.12.2012 по делу N А40-10634/12-58-99, Постановление ФАС Поволжского округа от 26.11.2009 по делу N А72-4071/2009, Постановление ФАС Поволжского округа от 27.07.2011 по делу N А49-7094/2010, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 31.01.2006 N Ф03-А73/05-1/4536 по делу N А73-5306/2005-51 // URL: https://my.arbitr.ru/#index.
- публичный характер договора об осуществлении технологического присоединения обусловливает возможность его расторжения по инициативе обязанной стороны только в исключительных случаях, когда существенность нарушения обязательств со стороны заявителя перевешивает публичный характер договора или возможность расторжения предусмотрена на нормативном уровне;
- нарушение со стороны заявителя сроков оплаты и неисполнение заявителем обязанностей, предусмотренных техническими условиями, не всегда рассматривается судами в качестве существенного нарушения договора, влекущего для другой стороны ущерб, в результате которого она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
- требования сетевой организации о взыскании убытков, связанных с расторжением договора, в размере фактических расходов, превышающих установленную плату за технологическое присоединение, квалифицируются в качестве действий, направленных на изменение существенного условия договора о размере платы за технологическое присоединение;
- для возмещения убытков, связанных с расторжением договора, необходимо доказывание причинной связи между понесенными убытками и неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств со стороны заявителя, а также размера убытков.
Прямым последствием возникновения ситуаций, при которых договоры об осуществлении технологического присоединения не могут быть надлежащим образом исполнены по вине заявителя, является не только возникновение убытков у сетевых организаций, но и невозможность использования той мощности, которая выделена в соответствии с договором недобросовестному заявителю, для присоединения энергопринимающих устройств других лиц.
С учетом вышесказанного имеется очевидная потребность в нормативной регламентации порядка одностороннего расторжения договора об осуществлении технологического присоединения по инициативе сетевой организации. В настоящее время в рамках реализации пункта 17 Дорожной карты Министерством энергетики Российской Федерации были разработаны проекты нормативных актов, направленные на решение проблематики прекращения договорных обязательств по технологическому присоединению с недобросовестными заявителями, однако данные проекты имеют следующие существенные недостатки, которые нарушают баланс интересов участников процесса технологического присоединения и станут причиной того, что сетевые организации могут понести значительные необоснованные убытки:
- несмотря на то что в силу ст. 450.1 ГК РФ прямо предусматривается возможность одностороннего внесудебного отказа одной из сторон от исполнения обязательств по договору, если это предусмотрено законом или иными правовыми актами, в проектах односторонний отказ по инициативе сетевой организации допускается только в судебном порядке, что существенно снижает эффективность предлагаемого механизма ответственности ввиду длительных сроков судебного разбирательства;
- в проектах предусмотрена возможность взыскания с сетевой организации в упрощенном порядке расходов на обеспечение энергоснабжения энергопринимающих устройств и упущенной выгоды производителей в случаях, когда по ее вине нарушены сроки присоединения, при этом не учитывается индивидуальность каждого конкретного случая, в результате размер требований, предъявляемых к сетевой организации, будет каждый раз нуждаться в доказывании, и такие требования не могут удовлетворяться в безусловном порядке, как это предложено уполномоченным министерством;
- установленные в проектах правила возмещения упущенной выгоды производителям не учитывают, что завершение процесса технологического присоединения в силу имеющейся системы функционирования рынков электрической энергии не всегда будет означать использование всей мощности генерирующего объекта для производства электрической энергии, особенно это актуально в текущих условиях сформировавшегося избытка мощностей;
- односторонний отказ от исполнения обязательств со стороны сетевой организации возможен только в случае существенного нарушения (18 и более месяцев) сроков технологического присоединения, в то время как заявитель может воспользоваться аналогичным правом при любом нарушении общего срока технологического присоединения со стороны сетевой организации, что недопустимо в текущих условиях, когда нормативные сроки технологического присоединения не синхронизированы с установленными сроками строительства (формирование документации по планировке территории, получение разрешительных документов в рамках процесса строительства, оформление прав на землю) и зачастую соблюдение сроков технологического присоединения невозможно в силу необходимости выполнения требований законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства;
- в проектах не реализован механизм приостановления исполнения обязательств сетевой организацией, в случае если заявитель нарушает свои обязательства по оплате технологического присоединения.
С учетом вышеприведенных недостатков концепцию нормативного совершенствования ответственности сторон договора об осуществлении технологического присоединения следует формировать на основе следующих направлений:
- фиксируется право любой из сторон договора об осуществлении технологического присоединения на односторонний отказ от исполнения обязательств по нему, в случае если по вине другой стороны существенно нарушен срок присоединения;
- фиксируется право сетевой организации приостановить исполнение обязательств по договору, в случае если заявителем не соблюдается график внесения платежей;
- закрепляется упрощенный порядок взыскания только фактических расходов сетевой организации на технологическое присоединение, поскольку их размер определяется исходя из тарифных решений и согласованных органами власти инвестиционных программ;
- возмещение иных убытков, связанных с односторонним расторжением договора, как сетевым организациям, так и потребителю (производителю) осуществляется в общем порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Говоря о пробелах в нормативном регулировании порядка технологического присоединения к электрическим сетям, нельзя без внимания оставить проблематику правовой регламентации отношений сетевой организации, осуществляющей технологическое присоединение, с так называемыми третьими лицами.
Необходимо отметить, что обязанность урегулирования отношений с третьими лицами прямо зафиксирована законодательными нормами <6>, однако должного развития ни в законе, ни на уровне подзаконном порядок реализации данной обязанности не получил.
--------------------------------
<6> См. п. 1 ст. 26 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".
В рамках реализации Дорожной карты вопросу правовой регламентации отношений с третьими лицами было уделено существенное внимание. Но, как и в ряде других случаев исполнения данного плана мероприятий, примененные способы решения проблемы нельзя назвать комплексными и сбалансированными с точки зрения интересов всех участников отношений с соответствующим предметом.
Применительно к проблеме отношений с третьими лицами в части проведения работ на их объектах в целях обеспечения возможности технологического присоединения Министерством энергетики Российской Федерации был подготовлен доклад в Правительство РФ <7>. Исходя из результатов исследования проблематики, представленных в данном докладе, был сделан вывод о том, что потребность в совершенствовании нормативного регулирования имеется. Однако в качестве способа решения проблемы было предложено использование конструкции договора об осуществлении технологического присоединения как инструмента урегулирования отношений между сетевой организацией, производящей технологическое присоединение, и такими видами третьих лиц, как прочие сетевые организации и производители электрической энергии. При этом отношения с потребителями - третьими лицами были оставлены за рамками новой конструкции ввиду малочисленности такого рода случаев.
--------------------------------
<7> С текстом можно ознакомиться на сайте АНО "АСИ". URL: http://asi.ru/upload/iblock/all/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82%20%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4%D0%B0%20%D0%9C%D0%B8%D0%BD%D1%8D%D0%BD%D0%B5%D1%80%D0%B3%D0%BE%20%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8%20(%D1%82%D1%80%D0%B5%D1%82%D1%8C%D0%B8%20%D0%BB%D0%B8%D1%86%D0%B0).pdf.
Предложенный министерством подход нельзя назвать комплексным и эффективным по следующим причинам:
- расширение сферы применения договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям искажает сущность предмета данного договора: предполагается использовать его для урегулирования отношений, в т.ч. в тех случаях, когда никаких действий по фактическому присоединению совершаться не будет (например, модернизация защитной автоматики на объектах третьего лица без увеличения мощности в точке присоединения его объектов к сетям сетевой организации);
- применение конструкции договора об осуществлении технологического присоединения для регулирования отношений с ограниченным кругом заявителей, которыми будут выступать только осуществляющие технологическое присоединение сетевые организации, противоречит публичному характеру данного договора, закрепленному на законодательном уровне;
- исключение потребителей из круга третьих лиц, отношения с которыми подвергаются государственному регулированию, будет негативно влиять на обеспечение надежности функционирования инфраструктуры: ввиду наличия пробела в правовом регулировании сетевые организации будут всеми силами избегать отношений с такими третьими лицами даже в ситуациях, когда работы на их объектах действительно необходимы;
- не уделено внимание такому существенному вопросу, как регламентация порядка включения в плату за технологическое присоединение расходов на выполнение работ на объектах третьих лиц: очевидно, что применение действующего принципа формирования указанной платы (без включения инвестиционных расходов на развитие) приведет к тому, что третьи лица будут принимать на себя финансовую нагрузку при том, что не всегда смогут обеспечить возврат понесенных расходов в рамках оказания услуг по передаче, поскольку потребитель непосредственно присоединяется не к их объектам;
- не проанализирована проблема разграничения отношений с третьими лицами, возникающих для целей подключения конкретного потребителя, и отношений по перспективному развитию и усилению инфраструктуры.
С учетом вышеперечисленных недостатков концепцию нормативного регулирования отношений с третьими лицами при осуществлении технологического присоединения целесообразно формировать с учетом следующего:
- создание на законодательном уровне единого механизма урегулирования соответствующих отношений (в т.ч. с потребителями) на основе нового вида обязательного к заключению договора с регулируемой ценой, которая должна формироваться без учета действующих ограничений на включение инвестиционной составляющей;
- разграничить случаи выполнения работ на объектах третьих лиц с точки зрения их целей (обеспечение присоединения конкретного заявителя или перспективное развитие инфраструктуры) с определением зоны ответственности системного оператора за урегулирование отношений в тех случаях, когда необходимость работ не обусловлена конкретным случаем технологического присоединения.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в настоящей статье освещены далеко не все проблемы совершенствования нормативного регулирования. Основной ее задачей было показать то, что практика нормотворчества в настоящее время при общей положительной направленности имеет определенные изъяны, связанные с тем, что правовое регулирование ограничивается конкретными целями обеспечения доступности подключения к электрическим сетям. Это приводит к тому, что законодатель зачастую смотрит на перспективный предмет правового регулирования через призму, сформированную исходя из необходимости регламентации конкретных отношений между отдельным лицом - предпринимателем, нуждающимся в использовании инфраструктуры, и сетевой организацией - монополистом. При таком подходе за рамками правового регулирования остаются аспекты публично-правовые, сущность которых заключается в том, что данный конкретный потребитель является не единственным субъектом, нуждающимся в использовании инфраструктуры, и его заявка вряд ли будет являться последним обращением в сетевую организацию. Речь идет о том, что при развитии нормативных правил в целях обеспечения доступности энергетической инфраструктуры не следует забывать о принципах "недискриминационности", которые предполагают, что право на свободный доступ одних субъектов должно в любом случае ограничиваться тем, что другие имеют аналогичные права: инфраструктура должна функционировать и развиваться в первую очередь исходя из стратегических потребностей экономики и социальных потребностей населения, а не исходя из частных предпринимательских интересов.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.