Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ИСПОЛНЕНИЕ ПОСЛАНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ К ПАРЛАМЕНТУ КАК СПОСОБ ЗАРОЖДЕНИЯ НОВЫХ ГАРАНТИЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
В.А. ТУРОВСКАЯ, К.А. КОРЧАГИНА
В развитых странах малый и средний бизнес составляет основу национальной экономики. Однако для того, чтобы данные представители хозяйствующих субъектов превратились в реальную экономическую силу, властям необходимо разрушить существующие преграды, не способствующие их прогрессивному развитию. В их числе: административные барьеры, представляющие собой излишнее государственное воздействие в результате административно-надзорной деятельности.
Руководством нашей страны неоднократно уделялось внимание путям решения данного проблемного вопроса, среди которых - совершенствование системы государственного контроля и надзора. Учитывая важность и актуальность данной задачи, на протяжении нескольких последних лет она входит в важнейший, хотя и не единственный, документ, в котором определяются основные направления внутренней и внешней политики, - послание Президента Федеральному Собранию.
Право обращения Президента РФ к Федеральному Собранию предусмотрено ст. 84 Конституции Российской Федерации (далее по тексту - Конституции РФ). Это одна из форм реализации предусмотренного ст. 80 Конституции РФ полномочия Президента РФ по определению стратегии развития Российского государства.
Несмотря на то что обращение главы государства к Парламенту РФ не является источником права, послание учитывается при определении направлений его законодательной деятельности.
Как подчеркнула Т.Д. Садовская, о необходимости совершенствования государственного контроля неоднократно говорилось практически в каждом из посланий Президента РФ последующих лет начиная с 1997 г. <1>. В дальнейшем все они способствовали реформированию законодательства, делающего акцент на усилении гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления контрольно-надзорных мероприятий. Первая попытка такого реформирования произошла лишь в 1998 г. после принятия Указа Президента Российской Федерации N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" <2>, во исполнение которого в 2001 г. был принят Федеральный закон N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <3>. Поскольку названный Федеральный закон не показал своей эффективности и результативности за время своего действия, во исполнение вышедшего Указа Президента Российской Федерации N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <4> был принят Федеральный закон N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <5> (далее по тексту - Федеральный закон N 294-ФЗ).
--------------------------------
<1> Садовская Т.Д. Некоторые аспекты совершенствования правового регулирования государственного контроля и надзора // Актуальные вопросы современной науки. 2011. N 18. С. 353 - 359.
<2> Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" // Российская газета. 1998. 1 июля.
<3> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // Российская газета. 2001. 11 августа. (Документ утратил силу с 1 мая 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".)
<4> Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // Российская газета. 2008. 17 мая.
<5> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2008. 30 декабря.
Немалое внимание проблемам совершенствования системы государственного контроля и надзора и защиты прав хозяйствующих субъектов было уделено в Послании Президента РФ к парламенту РФ от 4 декабря 2014 г. Как подчеркнул во время выступления В.В. Путин, "мы не в первый раз говорим о необходимости новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов, но изменения происходят очень медленно", "надо максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля" <6>.
--------------------------------
<6> Послание Президента Федеральному Собранию от 04.12.2014 // http://kremlin.ru/transcripts/47173#sel.
В целях совершенствования системы государственного контроля и надзора глава государства инициировал ряд мер, которые в 2015 г. обрели правовую форму и пополнили список гарантий государственной защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эффективность которых только предстоит оценить. Во-первых, сформулирован принцип публичности проверки. Был запущен специальный реестр, содержащий сведения об органе - инициаторе проверки, ее целях и результатах. Федеральный закон N 294-ФЗ был дополнен ст. 13.3 "Единый реестр проверок", применение которой будет происходить поэтапно. Так, в частности, положения статьи в отношении присвоения учетного номера проверкам и включения в единый реестр проверок информации о проверках будут применяться в отношении проверок, проводимых при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов РФ, и проверок, проводимых при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), с 1 июля 2014 г., в отношении проверок, проводимых при осуществлении муниципального контроля, - с 1 января 2017 г., в отношении видов федерального государственного надзора - с 1 июля 2015 г. В соответствии с указанной статьей Правительство РФ утвердило соответствующие правила ведения данного реестра <7>.
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2015 г. N 415 "О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 19. Ст. 2825.
По словам главы государства, создание данного реестра должно позволить "отсечь немотивированные и, еще хуже, "заказные" визиты контролеров" <8>. На сегодняшний день остаются открытыми ряд вопросов: по каким критериям будет оцениваться мотивированность проведенных проверок, оценка по указанным основаниям будет производиться выборочно или массово - в отношении каждого контрольно-надзорного мероприятия.
--------------------------------
<8> Послание Президента Федеральному Собранию от 04.12.2014 // http://kremlin.ru/transcripts/47173#sel=.
Необходимо подчеркнуть, что некий аналог подобного реестра существовал и ранее, но он не был доступен для общественности - это журнал учета проверок, типовая форма которого нормативно закреплена <9>. В соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ <10>, в данном документе контрольно-надзорные органы вносят запись о проведенной проверке, которая включает в себя следующую информацию: наименование органа, ее осуществившего, дата начала и окончания, время проведения, правовые основания, цели, задачи, предмет, выявленные нарушения, выданные предписания, фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи. Отметим, что ранее ведение упомянутого журнала было обязательным для хозяйствующих субъектов, однако за его отсутствие санкции не были предусмотрены, в этом случае лишь делалась соответствующая запись в акте проверки. В редакции Федерального закона от 14.10.2014 N 307-ФЗ факт ведения журнала учета проверок трансформировался с обязанности в право.
--------------------------------
<9> Журнал учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, утвержденный Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2009. 14 мая.
<10> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2008. 30 декабря (ч. ч. 8 - 10 ст. 16).
Что касается малого бизнеса, Президент РФ предложил "предусмотреть для него "надзорные каникулы". Если предприятие приобрело надежную репутацию, в течение трех лет не имело существенных нареканий, то следующие три года плановых проверок в рамках государственного и муниципального контроля вообще не следует проводить. Конечно, речь не идет об экстренных случаях, когда возникает угроза здоровью и жизни людей" <11>. Данные слова также обрели правовую основу. Федеральный закон N 294-ФЗ был дополнен ст. 26.1, устанавливающей запрет на проведение с 01.01.2016 до 31.12.2018 плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые относятся к субъектам малого предпринимательства в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ" <12>. По мнению авторов, вызывает сомнение эффективность рассматриваемой гарантии государственной защиты малого бизнеса. На практике "надзорные каникулы" коснутся лишь небольшой части проверок. Запрет не распространяется на целый ряд субъектов малого бизнеса, на некоторые виды проверок, оговоренных в указанной статье. Кроме того, запрет установлен лишь в отношении плановых проверок, то есть проверок, которые проводятся на основе заранее утвержденного плана с периодичностью не чаще чем 1 раз в три года. Внеплановых проверок он не касается.
--------------------------------
<11> Послание Президента Федеральному Собранию от 04.12.2014 // http://kremlin.ru/transcripts/47173#sel=.
<12> Собрание законодательства РФ. 2015. N 31. Ст. 4006.
Систематическое возвращение властей к теме установления четких границ федерального государственного контроля и надзора очевидно. На протяжении последних нескольких лет определить пределы, соразмерность государственного вмешательства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов так и не удалось. Это связано прежде всего со сложностью задачи. В настоящее время имеет место коллизия между следующими конституционными ценностями: защитой прав человека <13>, охраной здоровья людей <14> и свободой экономической деятельности <15>. Безусловно, права и свободы человека должны быть в приоритете во всех сферах государственного управления, что закреплено в Конституции РФ, где они объявляются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства <16>. Указанные конституционно-правовые нормы, закрепляющие основы конституционного строя, нашли свое отражение и развитие в ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти. Учитывая изложенное, ряд исследователей настаивают на необходимости прекращения реализации государственной правовой политики, направленной на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, поскольку она может негативно сказаться на населении страны. Так, например, А.В. Мартынов считает, что "сокращение административных барьеров для бизнеса, в том числе и сфер, в которых осуществляется административный надзор, влечет существенное ухудшение качества жизни граждан России. Результаты таких нововведений могут приносить лишь поверхностный политический эффект, а на деле приводят к отсутствию элементарного надзора в самых его общих чертах" <17>. Авторы не в полной мере согласны с изложенной позицией. Да, обеспечение прав граждан - это первостепенная задача для государства, но, с другой стороны, закрывать глаза на существующее излишнее государственное воздействие в результате административно-надзорной деятельности никак нельзя. Оно не способствуют экономическому росту страны и его темпов, что также может оказывать отрицательное влияние на простых граждан, поскольку главная его цель - рост благосостояния, увеличение национального богатства, уровня и качества жизни. Таким образом, единственный выход из сложившейся ситуации - поиск правильного баланса, тонкой грани между обеспечением прав потребителей и недопущением излишнего государственного воздействия на хозяйствующие субъекты.
--------------------------------
<13> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января. Ст. 2.
<14> Там же. Ст. 7.
<15> Там же. Ст. ст. 8, 34.
<16> Там же. Ст. ст. 2, 45.
<17> Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 4.
Вместе с этим затрудняет построение эффективной системы государственного контроля и надзора отсутствие среди ученых и законодателей единой точки зрения относительно определения и соотношения этих явлений. Как было констатировано нами ранее, правотворец "не дает определения данных категорий как самостоятельных функций государства, скорее, рассматривает их как взаимосвязанные дефиниции, а в некоторых случаях вообще не делает различий между этими двумя терминами, где они выступают в качестве синонимов: надзор (контроль) или контроль (надзор). В действующем законодательстве контроль и надзор в большинстве случаев рассматриваются, скорее, как двуединое явление" <18>. К сожалению, указанная проблема не была отражена в рассматриваемом Послании Президента РФ.
--------------------------------
<18> Туровская В.А., Туровская К.А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 29 - 32.
Полагаем, что "за последние годы органами государственной власти проводятся различные мероприятия по сокращению административного давления на бизнес" <19>. Законодательство о государственной контрольно-надзорной деятельности только начинает активно развиваться, ежегодно усиливая гарантии бизнес-сообщества, при осуществлении в отношении его контроля и надзора. Исходя из текста Послания Президента РФ к Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. будет не исключением и 2016 год. В ходе выступления глава государства отметил, что "целая армия контролеров по-прежнему мешает работать добросовестному бизнесу". В связи со сказанным он попросил "Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов" <20>. По мнению авторов, очевидно приближение новой попытки совершенствования системы государственного контроля и надзора.
--------------------------------
<19> Туровская В.А. Уведомительный порядок плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: лазейки в законодательстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 8. С. 47 - 48.
<20> Послание Президента Федеральному Собранию на 2016 год // http://importozamechenie.ru/poslanie-prezidenta-federalnomu-sobraniyu-polnyj-tekst/.
Список использованной литературы
1. Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 5.
2. Садовская Т.Д. Некоторые аспекты совершенствования правового регулирования государственного контроля и надзора // Актуальные вопросы современной науки. 2011. N 18. С. 353 - 359.
3. Туровская В.А., Туровская К.А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 29 - 32.
4. Туровская В.А. Уведомительный порядок плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: лазейки в законодательстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 8. С. 47 - 48.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.