Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ
В.А. КОДАВБОВИЧ
Первым нормативным правовым актом, установившим основы местного самоуправления в Беларуси, был Закон Белорусской ССР "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР", принятый Верховным Советом 22 февраля 1991 г. Согласно ч. 1 ст. 5 Закона местные Советы народных депутатов являлись представительными органами государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц и основным звеном местного самоуправления. По Закону местные Советы имели двойственную юридическую природу: с одной стороны, они являлись местными представительными органами государственной власти, а с другой стороны, имели общественную природу, являлись органами местного самоуправления.
В ст. 1 белорусского Закона понятие местного самоуправления трактовалось весьма широко: как "форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств".
Председатель местного Совета народных депутатов являлся высшим должностным лицом соответственно области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Одновременно по должности он являлся председателем исполнительного комитета. Председатель Совета избирался из числа народных депутатов путем тайного голосования. Отсюда председатель Совета объединял в своем лице две местные власти - самоуправленческую, т.е. власть местных Советов, и местную исполнительную и распорядительную, т.е. власть исполнительных комитетов.
Местные Советы формировали свои собственные исполнительные и распорядительные органы - исполнительные комитеты. Исполкомы обеспечивали решение всех вопросов управления. Исполкомы были подотчетны как Совету, его образовавшему, так и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу.
Эта ситуация в данный конкретный период с местной властью позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление и местное управление осуществляли одни органы - местные Советы народных депутатов в соответствующих административно-территориальных единицах. О существовании в этот период самостоятельной правовой категории "местное управление" говорить не приходится.
Конституция Республики Беларусь, принятая на тринадцатой сессии Верховного Совета Республики Беларусь двенадцатого созыва 15 марта 1994 г., только в разделе V "Местное управление и самоуправление" и ряде его статей устанавливала единый термин "местное управление и самоуправление". Тем не менее в соответствии с Законом от 6 октября 1994 г. N XII "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" местные Советы снова поменяли свою юридическую природу: они стали представительными (по-другому, избираемыми гражданами) органами и основным звеном местного самоуправления. Слова о том, что местные Советы являются органами государственной власти, были исключены из закона. Кроме того, на уровне сельсоветов, поселков, городов районного подчинения органы местного самоуправления ликвидировались. Вместо них создавались местные администрации. По решению соответствующего городского исполнительного комитета местная администрация могла образовываться на территории районов в городе.
Представляется, что белорусский законодатель отошел от признания напрямую местных Советов органами государственной власти в связи с тем, что он (законодатель) признал за местными Советами самостоятельный уровень представительной власти народа. На первое место белорусский законодатель выдвинул самоуправленческую (общественную) природу местных Советов. В русле современных юридических терминов ее также можно назвать муниципальной властью или публичной властью.
В это же время местные исполнительные и распорядительные органы также поменяли свою юридическую природу. Так, вместо местных исполнительных и распорядительных органов местных Советов они стали входить в систему органов исполнительной власти и одновременно являлись органами местного управления общей компетенции. Таким образом, местные Советы лишились собственных исполнительных и распорядительных органов.
Этим же актом Закон о местном управлении и самоуправлении был дополнен ст. ст. 2-1, которая впервые содержала законодательное определение местного управления и перечисляла уровни местного управления: "Местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система местных органов управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов".
Однако такое положение с исполкомами и местными Советами депутатов просуществовало недолго. Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 21 ноября 1994 г. N 3-8/94 "О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" нормы Закона в части, касающейся упразднения местных Советов первичного территориального уровня, были признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь и утратившими силу с момента их принятия.
Законом от 9 февраля 1995 г. N 3572-XII "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" восстанавливается система первичного территориального уровня Советов, к которым относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), районные в городах Советы. Согласно Закону вновь меняется юридическая природа местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов. Видимо, сказалась тяга к жесткой централизации власти советского периода властвования на территории Беларуси. Местная власть стала осуществляться двумя органами власти. Так, местные Советы депутатов предстали в виде представительных органов государственной власти и основного звена местного самоуправления. Их юридическая природа стала двойственной. Местные исполнительные и распорядительные органы также поменяли свою юридическую природу. Так, согласно п. 1 части 2 ст. 14 Закона о местном управлении и самоуправлении "исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти, являются органами местного управления общей компетенции и одновременно исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов". Исполкомы также стали обладать двойственной юридической природой, хотя и несколько иного характера.
Следующий этап в развитии местных органов власти наступил в 2000 году, который продолжается по настоящее время. В 2000 г. в связи с новой редакцией Закона о местном управлении и самоуправлении вновь меняется юридическая природа местных исполнительных и распорядительных органов - они стали входить только в систему органов исполнительной власти, являясь органами местного управления. Их лишили статуса исполнительных и распорядительных органов местных Советов.
В настоящее время согласно Закону Республики Беларусь от 4 января 2010 г. N 108-З "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" под местным самоуправлением понимается форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.
Местное самоуправление в Беларуси осуществляется через три формы участия граждан в решении вопросов местного значения: местные Советы депутатов (Минский городской - 1, областные - 6, районные - 118, городские - 24, поселковые - 19, сельские - 1160); территориальное общественное самоуправление (оно осуществляется на части территории административно-территориальной единицы - территории микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень и др.); непосредственные формы участия населения в местном самоуправлении (участие в выборах местных Советов, участие в собраниях, реализация нормотворческой инициативы, направление обращений и др.).
Представительные органы местного самоуправления - местные Советы депутатов - создаются на основе административно-территориального устройства Республики Беларусь, т.е. в его границах. Они избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года. Последние выборы в них были проведены 23 марта 2014 г. В выборах (избирать и быть избранными) в местные органы власти имеют право участвовать и граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Беларуси. Так, на последних выборах в местные Советы депутатов было избрано 16 граждан Российской Федерации. Не проявляют активности посредством участия в выборах и политические партии. Так, из всех избранных 18809 депутатов только 248 являются членами четырех партий из пятнадцати <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.rec.gov.by/ru/arhiv-vybory.
Действующая Конституция Беларуси в разделе X "Местное управление и самоуправление" оперирует терминами "вышестоящие представительные органы" и "вышестоящие исполнительные и распорядительные органы". Кроме того, Конституция активно употребляет единый термин "местное управление и самоуправление". Такие конституционные формулировки весьма усложняют смысл местного самоуправления как независимого от какого бы то ни было влияния. Видимо, все дело в том, что согласно указанному Закону Советы являются представительными государственными органами, создаваемыми в установленном законодательством порядке на территории соответствующих административно-территориальных единиц, и основным звеном системы местного самоуправления (п. 1 ст. 9). Советы сохранили свою двойственную юридическую природу.
Система Советов в Республике Беларусь состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские Советы.
Советы областного уровня являются вышестоящими по отношению к Советам базового и первичного территориальных уровней.
К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы. Советы базового уровня являются вышестоящими по отношению к Советам первичного территориального уровня.
К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские Советы.
Статья 120 Конституции Беларуси гласит: "Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов". Это значит, что она устанавливает "двоевластие". Объединению их в один местный орган власти препятствуют нормы Конституции и указанного выше Закона.
Согласно Закону о местном управлении и самоуправлении местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.
Система органов местного управления, как и Советов, состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах.
В Конституции Беларуси и в законодательстве перечень вопросов местного значения отсутствует. Вопросы местного значения подменяются компетенцией местных Советов, которая распределена среди уровней Советов. Не имеют Советы и своих собственных уставов (кроме г. Минска), которые имеют все муниципальные образования Российской Федерации.
Белорусские исследователи в области местного самоуправления отмечают ряд недостатков в правовом регулировании местного самоуправления. Так, местные Советы в Республике Беларусь не имеют права создавать подотчетные им исполнительные органы. По этому поводу Б.К. Малахов пишет: "Таким образом, получается, что местные Советы Республики Беларусь не имеют полноценного механизма реализации их властных полномочий. Действительно, зачем, если все решается в центре" <2>.
--------------------------------
<2> Малахов Б.К. Местное самоуправление в Беларуси: история и современность // Современное белорусское общество: актуальные вопросы идеологической работы. 2007. Вып. 4. С. 209.
В.К. Сидорчук при этом справедливо отмечает, что при разработке новой концепции местной власти в Беларуси должны быть даны ответы на вопросы, в частности:
- о том, почему местные представительные органы не имеют своих исполнительных и распорядительных структур;
- если исполнительный комитет подконтролен и подотчетен практически по всем направлениям работы вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, то почему он считается местным органом управления, а не звеном системы центрального управления;
- почему декларируется осуществление гражданами местного управления и самоуправления через исполнительные комитеты, но в то же время граждане не имеют возможности участвовать в их формировании, контроле работы и т.п." <3>.
--------------------------------
<3> Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления. Минск, 2002. С. 43.
Экономической основой местного самоуправления является муниципальная (коммунальная) собственность. Однако в Республике Беларусь согласно Гражданскому кодексу существуют только две формы собственности: государственная и частная. Государственная собственность подразделяется на республиканскую и коммунальную собственность. Субъектами права коммунальной собственности являются административно-территориальные единицы, но не население, проживающее в них (ст. ст. 213, 215). Местные Советы и исполкомы управляют коммунальной собственностью.
Член-корреспондент НАН Беларуси, доктор юридических наук, профессор В.И. Шабайлов на основе анализа практики деятельности Советов полагает, что "функционирование многоуровневых звеньев самоуправления является нерациональным. Оптимальной является двухуровневая структура самоуправления: первичный - сельские советы, поселки, города (города районного подчинения) и базовый - районы, города (города областного подчинения)" <4>.
--------------------------------
<4> Шабайлов В.И. Реформа местного самоуправления: пути и способы осуществления // Гуманитарно-экономический вестник. 1997. N 2. С. 90.
В.В. Шинкарев в своей монографии "Местное самоуправление: проблемы реформирования" также отмечает: "Что касается содержательной части местного самоуправления в Республике Беларусь, то в этой области предлагаются меры, направленные на серьезную перестройку с точки зрения его структурированности, ухода от необоснованного разделения и искусственного размежевания функций на местном уровне. Нельзя дальше мириться с тем, что одни (Советы) принимают решения и уходят от их выполнения, другие (исполкомы) распоряжаются и исполняют, оставляя нередко в тени разработку перспективных планов и программ, третьи (органы территориального общественного самоуправления) мечутся между теми и другими в поиске того, к чему можно прислониться и за что зацепиться. Все местные органы (представительные, исполнительные, общественные) должны составлять единую систему местного самоуправления, у которой могут быть единые цели, а в сфере труда может быть лишь разделение функций, форм и методов. В деятельности Советов должен полнее проявляться принцип единства решения и исполнения, четче выражаться ответственность за положение дел на территории. Исполнительные и общественные органы должны активнее участвовать в подготовке и принятии жизненно важных для местного образования решений. Это будет соответствовать Европейской хартии, духу времени" <5>.
--------------------------------
<5> Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования: Монография. Минск: БГПУ, 2005. С. 5.
В этой связи следует отметить, что Республика Беларусь не является членом Совета Европы, и она не обязана ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления.
По нашему мнению, ситуацию с местным самоуправлением в Беларуси следует изменить путем совершенствования законодательства, в том числе и Конституции. В настоящее время все проблемы по месту проживания граждан разрешаются государственными органами, а не населением и его органами.
В Республике Беларусь как со стороны властных структур и их должностных лиц, так и со стороны населения, ученых отмечается стабильность политической и экономической ситуации, есть понимание необходимости совершенствования Конституции. Ведь часть ее норм препятствует проведению полноценных реформ в области судопроизводства, правоохранительной системы, системы местного самоуправления.
В целях устранения отмеченных недостатков вносятся следующие научно-практические рекомендации:
- в ближайшее время в Республике Беларусь на основе Европейской хартии местного самоуправления, Декларации государств - участников СНГ "О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества", модельного Закона СНГ "Об общих принципах организации местного самоуправления", теорий местного самоуправления, опыта развития местного самоуправления, прежде всего в России, Украине и других государствах, предложений ученых следует подготовить Концепцию реформирования местного самоуправления;
- не может быть самоуправления при наличии иерархии и подчиненности одного уровня Советов другому. При реформировании областных Советов следует изменить их правовую природу и компетенцию. Область является только административно-территориальной единицей, а не местом поселения населения. Областные Советы могут быть лишь органами регионального самоуправления. На этом уровне властвования народа местные интересы населения области в целом являются минимальными. Здесь в основном существуют лишь общегосударственные интересы. Областные исполкомы следует преобразовать в государственные администрации, которые в пределах компетенции областных Советов депутатов подотчетны и ответственны перед ними. При реформировании местного самоуправления на базовом уровне - районном, городском (города областного подчинения) и первичном - сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы следует сохранить, но при этом необходимо вывести их из системы органов государственной власти. Они, как и областные Советы, должны быть представительными органами самоуправления населения соответствующих административно-территориальных единиц, обладающими полномочиями публичной власти. Районные, городские, поселковые и сельские исполкомы должны формироваться соответствующими Советами, которые также должны быть подотчетными и ответственными перед ними и населением соответствующих административно-территориальных единиц;
- вопросы местного значения должны быть закреплены в законодательстве, причем для сельского населения - одни вопросы, для городского населения - другие вопросы. Местные Советы в соответствии с договором вправе передавать друг другу полномочия. За государственными органами следует закрепить право делегирования отдельных государственных полномочий местным Советам. Такая передача может быть возможна только при надлежащем финансировании таких полномочий;
- в Конституции и Гражданском кодексе Республики Беларусь следует предусмотреть большее количество форм собственности, чем в настоящее время, а муниципальная (коммунальная) собственность не должна быть государственной, какой она является в настоящее время;
- в будущем следует принять Закон о муниципальной службе;
- в перспективе, при разработке новой Конституции Республики Беларусь или внесении в нее изменений и дополнений, которые следует принять на референдуме, необходимо предусмотреть закрепление положений о местном самоуправлении в разделе I "Основы конституционного строя" и существенно переработать раздел V "Местное управление и самоуправление".
Литература
1. Выборы депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь двадцать седьмого созыва // Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. URL: http://www.rec.gov.by/ru/arhiv-vybory.
2. Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 дек. 1998 г. N 218-З: принят Палатой представителей 28 октября 1998 г.; одобрен Советом Республики 19 ноября 1998 г. (в ред. Закона Республики Беларусь от 30.12.2015) // Национальный Интернет-портал Республики Беларусь. Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2016. URL: http:pravo.by.
3. Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества": Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. // Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1995. С. 56 - 58.
4. Европейская хартия местного самоуправления: принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1986. С. 7 - 12.
5. Канстытуцыя Рэспублiк Беларусь. Мн.: Полымя, 1994.
6. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) / Министерство внутренних дел Республики Беларусь, Академия МВД. Минск: Академия МВД Республики Беларусь, 2009.
7. Малахов Б.К. Местное самоуправление в Беларуси: история и современность // Современное белорусское общество: актуальные вопросы идеологической работы. Могилев: Могилевская областная укрупненная типография, 1999. Вып. 4 / Составитель О.В. Дьяченко. 2007. С. 205 - 210.
8. Модельный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления": Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 6 декабря 1997 г. N 10-17 // Эталон-Беларусь. Национальный Центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2014.
9. Закон Белорусской Советской Социалистической Республики от 22 февраля 1991 г. N 632-XII "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР" // Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. N 11 (13). Ст. 122.
10. Закон Республики Беларусь от 6 окт. 1994 г. N 3275-XI "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. N 30. Ст. 511.
11. Закон Республики Беларусь от 9 февраля 1995 г. N 3572-XIO внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. N 15-16. Ст. 167.
12. Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. N 108-З "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (с изм. и доп. от 04.01.2016) // Национальный Интернет-портал Республики Беларусь. Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Минск, 2014. URL: http:pravo.by.
13. Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 21 ноября 1994 г. N 3-8/94 "О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. N 33.
14. Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления. Минск: Амалфея, 2002. 272 с.
15. Шабайлов В.И. Реформа местного самоуправления: пути и способы осуществления // Гуманитарно-экономический вестник. 1997. N 2. С. 87 - 96.
16. Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования: Монография. Минск: БГПУ, 2005. 147 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.