Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Международное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КЛАССИФИКАЦИЯ ФУНКЦИЙ КОНСУЛЬСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СООТВЕТСТВИИ С КОНСУЛЬСКИМ УСТАВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И.С. ИСКЕВИЧ
Актуальность темы заключается в анализе роли консульских учреждений в сфере защиты интересов российских юридических и физических лиц в условиях резко осложнившейся международной обстановки, вызванной кризисом на Украине, и ведения странами Запада санкционной политики, направленной на изоляцию Российской Федерации.
Консульским уставом Российской Федерации 2010 года к основным задачам консульской деятельности отнесены защита прав и интересов Российской Федерации, принятие мер к тому, чтобы граждане Российской Федерации и российские юридические лица пользовались за пределами своего государства правами, гарантированными им Конституцией Российской Федерации, общепризнанными нормами и принципами международного права, международными соглашениями, законодательством Российской Федерации и принимающего государства <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон Российской Федерации от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" // Российская газета. 2010. N 147. 7 июля.
Данной проблемой в разное время занимались такие советские и российские ученые, как И.П. Блищенко, Н.А. Воскресенский, Э.С. Кривчикова, А.А. Ковалев, Ю.М. Колосов, О.В. Плотникова, Ю.М. Смирнов, О.Н. Хлестова, С.В. Черниченко и многие другие.
Анализ последовательности изложения в тексте Устава приоритетов консульской деятельности на первое место ставит защиту прав и интересов государства, и лишь потом - граждан и юридических лиц. В научной литературе существует точка зрения, что объекты защиты должны быть изложены в обратной последовательности. Так, в своем диссертационном исследовании еще на стадии разработки положений Консульского устава 2010 года Н.В. Пустоваловой высказывались предположения о том, что в новом Консульском уставе приоритет будет отдан все-таки защите прав граждан и юридических лиц, а через них - прав и интересов Российской Федерации. По ее мнению, вынесение в качестве приоритетного защиты прав и интересов государства является пережитком Советского Союза и ключевой задачей консульских учреждений Российской Федерации должны все же являться защита и содействие интересам российских граждан <2>. Тем не менее норма, определяющая задачи консульских учреждений и закрепленная еще в Консульском уставе СССР 1976 года, была сохранена в Консульском уставе 2010 года практически в неизменном виде <3>.
--------------------------------
<2> Пустовалова Н.В. Международно-правовые и национально-правовые аспекты консульской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
<3> Консульский устав Союза Советских Социалистических Республик, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. N 4146-IX.
В современных условиях к основным задачам российских консульских учреждений отнесены и принципиально новые задачи, такие как упрощение порядка выдачи виз или полный отказ от визового режима, противодействие нелегальной миграции, реализация государственной программы по переселению соотечественников в Россию, участие в проведении избирательных кампаний, обеспечение сохранности советских воинских захоронений.
По данным Консульского департамента МИД России на сегодняшний день действует более 90 соглашений о режиме взаимных поездок граждан, продолжают заключаться консульские конвенции с различными государствами, направленные на облегчение режима выезда граждан России за рубеж <4>.
--------------------------------
<4> Официальный сайт Консульского департамента МИД России. URL: http://www.kdmid.ru/info.aspx.
Таким образом, объем консульских функций зависит от конкретной страны, в которой консульское учреждение осуществляет свою деятельность, основан на заключенных между государствами двусторонних консульских соглашениях и применяется в совокупности с нормами внутреннего законодательства представляемого государства и государства пребывания.
В Консульском уставе используется понятие "консульские действия", под которыми подразумеваются принимаемые консульским должностным лицом меры по выполнению консульских функций. Иначе говоря, для решения всех вопросов, связанных с деятельностью консульского учреждения, консульское должностное лицо вправе обращаться в органы власти государства пребывания. При этом действия (бездействие) должностного лица консульского учреждения могут быть обжалованы заинтересованным лицом главе консульского учреждения, главе диппредставительства в государстве пребывания или в МИД России, а также в судебном порядке.
Классифицируя консульские функции, их можно разделить на функции, аналогичные или близкие к функциям дипломатических представительств, и собственно консульские функции.
К первой группе относятся:
- функции по защите прав и интересов граждан и юридических лиц;
- торгово-экономические, культурные и научные функции.
Ко второй группе относятся:
- функции по вопросам гражданства, оформления визы, паспортов;
- функции по консульскому учету граждан Российской Федерации, установлению опеки и попечительства;
- функции в сфере нотариата;
- функции по вопросам оказания правовой помощи и легализации документов;
- функции в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния;
- функции в отношении судов, воздушных судов, военных кораблей.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" деятельность по реализации функций органа власти, осуществляемая по запросам заявителей в пределах установленных законодательством полномочий органов, является государственной услугой <5>.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Российская газета. 2010. N 168. 30 июля.
Анализ перечисленных функций показал, что большинство из них реализуется посредством оказания государственных услуг.
С учетом формирования электронного правительства, создания сервисного государства, развития системы электронного документооборота в органах государственной власти в последние годы большинство предоставляемых государственных услуг уже переведено в электронный вид. Все эти усилия направлены на обеспечение качества и доступности государственных услуг.
Следует отметить, что в настоящее время через Единый портал государственных услуг в электронном виде государственные услуги консульскими учреждениями не предоставляются, за исключением одной, связанной с оформлением приглашений и принятием решений о выдаче виз иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Вместе с тем согласно данным диссертационного исследования О.М. Торшиной в ближайшей перспективе МИД России и подведомственные ему загранучреждения также будут являться полноценными участниками электронного документооборота, в связи с чем разрабатывают электронную визовую анкету, модули действующих автоматизированных систем, с помощью которых российские граждане смогут вставать на консульский учет в российских загранучреждениях, подавать заявки на получение загранпаспортов, получать иные государственные услуги, используя современные веб-технологии <6>.
--------------------------------
<6> Торшина О.М. Консульские отношения России и консульское право: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Полномочия по защите прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц в государстве пребывания являются основным предназначением консульских учреждений. Право на консульскую защиту граждан за рубежом является правом каждого государства и вытекает из принципа государственного суверенитета. Консульским уставом Российской Федерации предусмотрены консульские действия в отношении граждан Российской Федерации, находящихся под арестом, заключенных в тюрьму, взятых под стражу, задержанных или пропавших без вести. Они заключаются в фиксировании факта наступления указанных событий и принятии мер для встречи с гражданином Российской Федерации, обеспечении его надлежащей юридической помощью, содействии в пределах, допускаемых международными нормами и законодательством государства пребывания, в передаче адресованных гражданину Российской Федерации корреспонденции и посылок.
К обязанностям консульского должностного лица относится обращение с запросом к официальным властям государства пребывания по делам, касающимся граждан представляемого государства.
При личной встрече с гражданином Российской Федерации, находящимся под арестом, заключенным в тюрьму, взятым под стражу или задержанным, консульское должностное лицо должно убедиться, что в отношении него соблюдаются общепринятые положения международного законодательства и законодательства государства пребывания, обеспечивающие его право на защиту и объективный ход расследования обстоятельств дела. В противном случае сотрудник консульства принимает в пределах своих полномочий меры по восстановлению его прав, о чем информирует МИД России. Сроки посещения, как правило, строго оговорены в двусторонних консульских конвенциях. Если гражданин возражает против принятия таких мер, консульское должностное лицо воздерживается от принятия любых мер от его имени.
Таким образом, защита прав и интересов граждан составляют не только существо всего комплекса консульской деятельности, но и вместе с тем конкретную специфическую функцию консульских учреждений.
Одной из основных проблем, находящихся в поле повышенного внимания консульских учреждений, является ситуация, связанная с установленным Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" требованием об обязательном согласии родителя-иностранца на оформление гражданства Российской Федерации ребенку, проживающему за рубежом и являющемуся иностранным гражданином или лицом без гражданства, у которого второй из родителей имеет гражданство Российской Федерации.
В случае конфликта в семье требование о наличии вышеуказанного согласия зачастую становится непреодолимым препятствием для оформления российского гражданства такому ребенку.
При этом отсутствие у ребенка российского гражданства приводит к невозможности защиты его интересов со стороны России (в том числе посредством оказания дипломатической и консульской поддержки), а также существенно затрудняет реализацию родителем-соотечественником хотя бы минимального объема родительских прав, гарантируемых законодательством Российской Федерации.
Ситуация усугубляется тем, что у ребенка, постоянно проживающего за рубежом, являющегося гражданином иностранного государства, один из родителей которого - гражданин России, подлинная устойчивая связь имеется прежде всего с государством постоянного проживания. Соответственно, родитель-иностранец оказывается в более выигрышном положении с точки зрения реализации своих родительских прав, поскольку в его распоряжении имеется весь комплекс правоприменительных механизмов, предусмотренных законодательством иностранного государства.
В этой связи МИД России еще в 2012 году был разработан законопроект и вынесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, облегчающий оформление гражданства Российской Федерации детям, родившимся в смешанных браках и проживающих за рубежом, путем отмены согласия родителя - гражданина иностранного государства на прием в российское гражданство ребенка по заявлению родителя - гражданина Российской Федерации <7>.
--------------------------------
<7> Официальный сайт Консульского департамента МИД России. URL: http://www.kdmid.ru/info.aspx.
По мнению разработчиков законопроекта, такое неравенство в правовом положении родителя-иностранца и родителя - гражданина России противоречит ст. 61 Семейного кодекса Российской Федерации, закрепляющей за обоими родителями равные права и обязанности в отношении своих детей (принцип равноправия родителей, как известно, распространяется не только на внутрисемейную сферу, но и на прочие области общественных отношений, в том числе касающиеся гражданства). Законопроект был призван уравнять обоих родителей в правах, гарантируемых ст. 61 Семейного кодекса Российской Федерации.
Возможность принятия в российское гражданство ребенка посредством одностороннего волеизъявления родителя-соотечественника без согласия родителя-иностранца не противоречит существующим международно-правовым подходам к проблематике гражданства детей. Так, в ст. 7 Конвенции ООН о правах ребенка предусмотрено обязательство государства - участника Конвенции предоставлять детям гражданство в соответствии с его законодательством. При этом требование о согласии обоих родителей на предоставление ребенку гражданства того или иного государства в Конвенции не содержится.
Вопрос об отмене требования о получении согласия родителя-иностранца настойчиво ставится организациями и частными лицами из числа соотечественников, проживающих за рубежом.
Таким образом, внесение предлагаемой поправки способствовало бы созданию дополнительного механизма защиты интересов российских граждан, проживающих за рубежом, а также подкрепило бы усилия Российской Федерации по налаживанию и развитию более тесных связей с зарубежными соотечественниками <8>.
--------------------------------
<8> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=61423-6&02.
Вместе с тем внесенный законопроект был отклонен Советом Федерации, с предложением создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. До настоящего времени законопроект не принят.
Появляются такие новые консульские функции, как оказание материальной помощи лицам, оказавшимся за пределами Российской Федерации без средств к существованию, обеспечение сохранности российских воинских и гражданских захоронений, установление и развитие связей с соотечественниками, содействие реализации Государственной программы переселения соотечественников в Россию. На современном этапе сотрудники консульств принимают участие в проведении избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Впрочем, некоторые консульские функции, наоборот, сокращаются, в частности сократился перечень нотариальных действий, которые могут совершать консульские должностные лица, поскольку часть из них утратила социальное значение в нынешних условиях.
Оценивая деятельность консульских учреждений, можно сделать вывод об их многофункциональности. По мере расширения и углубления международного общения консульская служба усложняла свои задачи. Однако среди многообразия консульских функций всегда выделялись две основные - обеспечение прав и интересов российских граждан за границей, а также развитие и укрепление торгово-экономических связей России с иностранными государствами <9>.
--------------------------------
<9> Сафронова Е.В. Эволюция функций консульских учреждений Российской империи в XVIII - начале XX вв. // Научные ведомости. 2007. N 9 (40). С. 148 - 161.
Литература
1. Федеральный закон Российской Федерации от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" // Российская газета. 2010. N 147. 7 июля.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Российская газета. 2010. N 168. 30 июля.
3. Бардин Л.Н. Осуществление и защита прав соотечественников на государственном и международном уровне как направление правового обеспечения приоритетных национальных проектов // Международное, публичное и частное право. 2007. N 4. С. 3 - 5.
4. Консульский устав Союза Советских Социалистических Республик, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. N 4146-IX.
5. Куракин А.В., Трофимов О.Е., Адмиралова И.А. К вопросу о защите прав граждан в сфере обеспечения транспортной безопасности в России и зарубежных государствах // Международное, публичное и частное право. 2014. N 3. С. 36 - 40.
6. Официальный сайт Консульского департамента МИД России. URL: http://www.kdmid.ru/cons.aspx?lst=cnslfunk&it=.
7. Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=61423-6&02.
8. Пустовалова Н.В. Международно-правовые и национально-правовые аспекты консульской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 168 с.
9. Сафронова Е.В. Эволюция функций консульских учреждений Российской империи в XVIII - начале XX вв. // Научные ведомости. 2007. N 9 (40). С. 148 - 161.
10. Стремоухов А.В. Международные стандарты прав человека: определение и классификация // Международное, публичное и частное право. 2014. N 5. С. 3 - 5.
11. Торшина О.М. Консульские отношения России и консульское право: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 173 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.