Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С.Ю. АДОНИНА
Развитие конституционно установленного института публичной власти в полной мере позволяет говорить сегодня и о становлении института публичной службы в системе государственного управления, на что обращают внимание современные исследователи <1>. Закономерно возникает вопрос о правовых основах данного института и правовом регулировании вопросов деятельности публичных служащих с точки зрения единого системного механизма.
--------------------------------
<1> Михеева Т.Н. Служба в органах местного самоуправления: современные тенденции и исторический опыт // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2023. N 2. С. 2 - 5.
Часть 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации <2>, а также ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ) определяют, что "органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" <3>.
--------------------------------
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). URL: https://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения: 18.03.2023).
<3> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070/d83fe07256df368a952d544b28133a39448cc4e7/ (дата обращения: 18.03.2023).
Правоведы отмечают неоднозначность дефиниции Федерального закона N 414-ФЗ о системе публичной власти в субъектах Российской Федерации, так как она оставляет открытым вопрос, "относятся ли федеральные органы государственной власти (иные федеральные государственные органы) к единой системе публичной власти в субъекте Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<4> Блещик А.В. К вопросу о содержании понятия "единая система публичной власти в субъекте Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 12. С. 16 - 21.
Отсутствие законодательно установленного определения "единой системы публичной власти" значительно затрудняет единое применение данного правового механизма и не позволяет нивелировать противоречия в понимании полноправных элементов данной системы, а также не снимает вопроса о различительных особенностях понятий "государственная власть" и "публичная власть".
Несмотря на существующую законодательную неопределенность применительно к содержанию системы публичной службы предлагается рассматривать в качестве ее элементов государственную службу и муниципальную службу. И хотя Конституция Российской Федерации не содержит понятий "государственная служба", "государственный служащий", "муниципальная служба", "муниципальный служащий", согласимся с Е.П. Лапа, что "сущность государственной и муниципальной службы необходимо рассматривать, основываясь на положениях ст. 3 Конституции РФ", вследствие чего "служба приобретает значение механизма реализации власти народа через органы государственной власти и органы местного самоуправления, совместно образующие органы публичной власти, где государственные и муниципальные служащие выступают субъектами реализации полномочий данных органов власти" <5>.
--------------------------------
<5> Лапа Е.П. Конституционно-правовые основы публичной службы в Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2011. N 2 (53). С. 51 - 54.
Современное понимание государственной и муниципальной службы как элементов единой системы публичной службы ставит перед законодательством задачи их регулирования, которое бы отвечало критериям такой системности.
Анализ законодательства о государственной службе и о муниципальной службе позволяет сделать вывод об их единой правовой природе, а в совокупности с основными принципами и задачами по обеспечению прав и свобод человека и гражданина свидетельствует об их общей функции публичного управления в интересах государства.
Правовую основу публичной службы следует рассматривать прежде всего с позиции конституционных принципов построения государственной и муниципальной службы, к которым относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к прохождению службы, взаимосвязи государственной и муниципальной службы, профессионализма и компетентности, защиты от неправомерного вмешательства в служебную деятельность.
Статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы <6>. В связи с этим представляется ошибочным отсутствие в Федеральных законах N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъекте Российской Федерации", N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установления принципа законности. Данный принцип отражен только в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <7>.
--------------------------------
<6> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). URL: https://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения: 18.03.2023).
<7> Статья 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42413/ дата обращения: 09.04.2023).
Исходя из конституционных основ деятельности публичной службы, было бы верным содержание ст. 15 Конституции Российской Федерации перенести в нормы федеральных законов о государственной и муниципальной службе и закрепить принцип законности как один из базовых принципов деятельности органов публичной власти.
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы установлена ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
В целом структура законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе идентична и содержит следующие положения: правовые основы и основные принципы службы, классификация, реестр должностей, квалификационные требования, правовое положение служащего, порядок поступления, прохождения и прекращения службы, кадровая работа, рабочее (служебное) время и время отдыха, общие принципы оплаты труда, гарантии, стаж службы, поощрение и ответственность, финансирование. Закон о государственной гражданской службе еще содержит вопросы формирования кадрового состава, государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе, рассмотрения индивидуальных служебных споров.
Федеральное законодательство регулирует вопросы, связанные с поступлением, прохождением и прекращением государственной гражданской службы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Закон о государственной гражданской службе провозглашает принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, а Закон о муниципальной службе - правовую и социальную защищенность муниципальных служащих. Закон о муниципальной службе содержит особенные принципы, отсутствующие у государственной, - ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и внепартийность <8>.
--------------------------------
<8> Статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530/ (дата обращения: 09.04.2023).
Конституция Российской Федерации в отдельных статьях (ст. 41, 113, ч. 4 разд. 2) упоминает об институте ответственности отдельных должностных лиц, вследствие чего отсутствие данного базового принципа в законодательстве о государственной службе, на наш взгляд, является упущением.
Имеются противоречия и в понимании юридической природы служебного контракта с государственными служащими, и в вопросе регулирования труда муниципальных служащих.
Основные дискуссии сводятся к рассмотрению служебного контракта с государственным служащим или как самостоятельного вида трудового договора <9>, или с точки зрения "специфики государственно-служебных отношений, которые приоритетно регулируются административными началами профессиональной деятельности" <10>.
--------------------------------
<9> Скачкова Г.С. Трудовые договоры в различных сферах деятельности. М.: Проспект, 2001. 200 с.
<10> Старилов Ю.А. Служебное право в России: многозначащие новеллы законодательства о государственной службе 2020 - 2022 гг. // Вестник ВГУ. 2022. N 4. С. 366 - 391.
Законодатель для регулирования труда государственных служащих использует термин "служебный контракт", для муниципальных служащих - "трудовой договор" (а для главы местной администрации - "контракт"), что, на наш взгляд, не совсем точно отражает общий подход, закрепленный в Трудовом кодексе и специальных Законах о государственной службе и о муниципальной службе. Полагаем, что нормы о регулировании профессиональной деятельности муниципальных служащих должны содержать положения о служебном контракте в целях единообразного понимания основ прохождения публичной службы.
Обращают на себя внимание и проблемы, связанные с регулированием особого статуса государственных и муниципальных служащих.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации "предусматривает единую классификацию должностей гражданской службы по категориям и группам и на ее основе закрепляет единые квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы, а также порядок присвоения классных чинов государственной гражданской службы" <11>.
--------------------------------
<11> Постановление от 15 ноября 2012 г. N 26-П по делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 48. Ст. 6744.
Классный чин является неотъемлемой частью должности государственной гражданской службы, который присваивается в соответствии с профессиональным уровнем служащего, состоящим в оценке его знаний, навыков и умений в порядке сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими, который определяется указом Президента Российской Федерации <12>, т.е. является подтверждением профессионального роста служащего, своеобразным подтверждением "выслуги", знаком отличия. Классные чины присваиваются гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.
--------------------------------
<12> Статья 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения: 09.04.2023).
В связи с этим нелогично выглядит автоматическое присвоение классного чина служащим, находящимся длительное время в отпусках и не имеющим возможности подтвердить свой профессиональный уровень. А так как закон не предусматривает механизма "приостановления" присвоения очередного классного чина, он присваивается такому служащему "по умолчанию", что лишает институт классных чинов стимулирующего характера и особой профессиональной статусности.
Также следует отметить, что законодательством не урегулирован вопрос соотношения классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации, а также механизм сохранения классных чинов между субъектами РФ, что является недостатками и нарушает принцип единства публичной власти и публичной службы.
Полагаем, что при таком подходе должны быть нормативно закреплены условия сохранения за гражданским служащим классного чина, присвоенного в одном субъекте РФ, при переходе на государственную гражданскую службу в другом субъекте РФ. При этом следует учитывать, что классный чин формирует размер месячного оклада гражданского служащего, входящего в систему оплаты труда, поэтому сохранение классного чина является существенным условием при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации.
Такой подход обеспечил бы принцип единства системы государственной службы Российской Федерации и сохранил гражданскую службу как целостную иерархическую структуру.
Недостатком является нормативное усмотрение субъектов Российской Федерации об установлении классных чинов муниципальным служащим <13>. Если рассматривать муниципальную службу в системе публичной службы, то установление классных чинов муниципальным служащим должно быть императивно определено федеральным законом.
--------------------------------
<13> Статья 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530/ (дата обращения: 09.04.2023).
Таким образом, можно сделать вывод, что установленный в современном законодательстве механизм присвоения классных чинов государственным гражданским служащим и механизм присвоения классных чинов муниципальным служащим не обеспечивает единства системы, так как при переходе государственных гражданских служащих с федеральной гражданской службы на гражданскую службу субъекта Российской Федерации и обратно, при переходе на гражданскую службу между субъектами Российской Федерации, а также при переходе с муниципальной службы муниципального образования одного субъекта Российской Федерации в муниципальное образование другого субъекта Российской Федерации присвоенный классный чин в рамках соответствующей группы должностей не учитывается и не сохраняется.
Согласимся с А.Н. Крахмаловым, что "данный разрыв нарушает принцип профессионализма - право служащих на должностной рост на профессиональной основе" <14>.
--------------------------------
<14> Крахмалов А.Н. Проблемы механизма прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2015. N 2. С. 6 - 9.
Рассматривая единую систему публичной власти через совокупность входящих в нее органов государственной власти и органов местного самоуправления, следует исходить из утверждения, что функционирование данных органов власти должно строиться на единых базовых принципах и основах. Как показывает анализ отдельных правовых норм, регулирующих деятельность государственной и муниципальной службы, современное законодательство нуждается в значительной корректировке правовых основ данных видов службы с точки зрения их единства и формирования единого института публичной службы.
Литература
1. Блещик А.В. К вопросу о содержании понятия "единая система публичной власти в субъекте Российской Федерации" / А.В. Блещик // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 12. С. 16 - 21.
2. Крахмалов А.Н. Проблемы механизма прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации / А.Н. Крахмалов // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2015. N 2. С. 6 - 9.
3. Лапа Е.П. Конституционно-правовые основы публичной службы в Российской Федерации / Е.П. Лапа // Сибирский юридический вестник. 2011. N 2 (53). С. 51 - 54.
4. Михеева Т.Н. Служба в органах местного самоуправления: современные тенденции и исторический опыт / Т.Н. Михеева // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2023. N 2. С. 2 - 5.
5. Скачкова Г.С. Трудовые договоры в различных сферах деятельности / Г.С. Скачкова. Москва: Проспект, 2001. 200 с.
6. Старилов Ю.А. Служебное право в России: многозначащие новеллы законодательства о государственной службе 2020 - 2022 гг. / Ю.А. Старилов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2022. N 4 (51). С. 366 - 391.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.