Сущность и основные проблемы осуществления местного самоуправления в России. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Н.Н. ШТЫКОВА, О.А. ФРОЛОВА

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий по отношению к государственной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Данные положения Конституции РФ являются одним из самых главных источников множества дискуссий о характере власти местного самоуправления. В литературе к определению сущности муниципальной власти сложились как крайне категоричные, так и более компромиссные позиции. К первым следует отнести полное отделение местного самоуправления от государства либо включение местных органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Компромиссный подход признает самостоятельность местного самоуправления, но при этом не исключает наличия влияния государственной власти на систему местного самоуправления.
По мнению В.Е. Чиркина, "Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Как следует из логики, отрицательное определение не является определением. Встают вопросы: являются ли органы местного самоуправления органами власти, и если да, то какой? В зарубежной литературе все чаще доминирует точка зрения, что они являются агентами государства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе "агента", либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственной властью, что противоречит ст. 12 Конституции РФ".
С точки зрения В.С. Нерсесянца, "местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально не государственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями".
Иной точки зрения придерживается Т.Н. Михеева, которая считает, что "данный подход имеет, скорее, политическое значение и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи. Кроме этого, очевидно, что реализация указанных положений может быть основана только на уже известной нам идее разделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическую возможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Но подобная точка зрения уже потерпела фиаско в середине прошлого века и в качестве основополагающей не находит оправдания".
Многие авторы считают, что местное самоуправление является институтом гражданского общества. Однако гражданское общество при этом понимается не как изолированное от государства образование, а как один из аспектов общественной жизнедеятельности в целом. В современном обществе с его сложными социальными, экономическими, политическими и иными связями и отношениями существование гражданского общества вне сферы влияния государства представляется невозможным. О.Е. Кутафин по этому поводу заметил: "В демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемая государством, и как саморегулирующая система, а конституционное государство - как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей". В отношении местного самоуправления его тесная взаимосвязь с государством наиболее явственно проявляется в возможности наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Представляется также, что возникновение и развитие местного самоуправления в России обусловлены не только насаждением "сверху", как это порой преподносится в литературе, но и закономерностями развития самого общества. В пользу этого утверждения, в частности, можно вспомнить наличие отдельных моментов местного самоуправления еще в дореволюционной России. Наиболее характерным примером являются земства. Как полагает В.С. Мокрый, "местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции".

Таким образом, можно заключить, что местное самоуправление, являясь одним из институтов гражданского общества, объективно не может избежать влияния со стороны государства.
По мнению М.В. Баглая, "местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статья 12 Конституции как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями... Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти". Действительно, органы местного самоуправления связаны в своих действиях законодательными установлениями. Акты и решения местного самоуправления не должны противоречить Конституции РФ и законам (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). Сфера полномочий местного самоуправления также изначально определяется именно государством.
Местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ.

То есть местное самоуправление и государство тесно связаны, но представляют собой два вида властной организации общества. У них имеется ряд объединяющих черт, которые не присущи никаким другим видам общественной власти. Во-первых, и местная, и государственная власть организованы по территориальному признаку. Во-вторых, и местное самоуправление, и государство реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия. В-третьих, только местное самоуправление и государство могут устанавливать налоги и сборы. В-четвертых, только местная власть и государство способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты. В-пятых, лишь местная и государственная власть наделены правом устанавливать и применять меры принуждения на всей территории своей юрисдикции.
Однако есть и отличительные признаки. Различно время возникновения государства и местной власти. Также эти два вида публичной власти отличаются степенью организационного упорядочивания общественных связей, объемом и характером компетенции и так далее. То есть можно сделать вывод, что местное самоуправление и государственная власть - различные виды публичной власти.
Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления связана прежде всего с разграничением полномочий государственных и местных органов власти.
В силу конституционных норм в Российском государстве закреплено существование двух форм единой публичной власти, имеющей своим источником народ, - государственной и муниципальной власти, не входящей в систему государственных органов.
Именно принцип организационного обособления местного самоуправления от государственной власти призван обеспечить возможность муниципальным образованиям самим "определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление" (ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления).
Налицо два основных аспекта места муниципальной власти или местного самоуправления в государстве: с одной стороны, местное самоуправление представляет собой форму административной организации системы жизнеобеспечения на местном уровне и в этом сходно с государственной властью; с другой стороны, метод децентрализации системы управления в стране, призванной повысить эффективность механизма реализации интересов населения - жителей муниципальных образований, сходен с федеральным распределением полномочий между органами государственной власти, но не является таковым в силу самостоятельности местного самоуправления.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют в своем классическом учебнике по муниципальному праву четыре основные черты местного самоуправления: наличие особого субъекта - населения, граждан; особый объект управления - вопросы местного значения; самостоятельность местного самоуправления; собственная ответственность муниципальных образований.
Присутствие в местном самоуправлении элементов самоорганизации населения позволяет считать его частью гражданского общества.

Таким образом, в настоящее время наиболее рациональным представляется подход, в соответствии с которым местное самоуправление рассматривается как институт гражданского общества, осуществляющий свою деятельность в тесной взаимосвязи с государством. Однако одним из наиболее дискуссионных моментов в теории местного самоуправления является определение сущности власти местного самоуправления и ее взаимодействия с органами государственной власти. Это связано с тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что определяет их собственный правовой статус, отличный от государственного.
Однако не нужно забывать о проблемах, существующих на данный момент в области взаимодействия государственного управления и местного самоуправления. При планировании и принятии решений, затрагивающих местное самоуправление, государственным органам следует советоваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме. В реальности же органы государственной власти не всегда ориентируются на запросы местного населения. Зачастую деятельность органов местного самоуправления императивно определяется органами государства, с превышением пределов вмешательства государственных органов в местное самоуправление, следовательно, с грубым нарушением принципа самостоятельности местного самоуправления.
Влияние государства на муниципальную власть - категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического и правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного самоуправления.
Не следует забывать о проблемах, существующих в области законодательного регулирования местного самоуправления, так как многие аспекты остались нетронутыми или же имеют незаконченный характер. Права населения на самоуправление остались не реализованными.
Немаловажным является вопрос, связанный с передачей полномочий государственной власти органам местного самоуправления.

Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью децентрализации власти и усиления ее демократических начал. По замыслу реформаторов новые принципы устройства местной власти должны были соответствовать европейским правовым стандартам и обеспечивать эффективное решение локальных задач в интересах населения и с максимально возможным участием самого населения. Это предполагало качественное расширение муниципальной демократии, создание условий для самоорганизации граждан по месту жительства в целях выражения и защиты своих интересов.
При принятии действующей Конституции РФ было решено самым радикальным образом отделить низовой уровень власти, непосредственно соприкасающейся с населением, от остальной государственной машины. Это было сделано с целью не допустить ни под каким предлогом восстановления советской вертикали власти с подчинением и подконтрольностью снизу доверху. По большей части именно эти чисто политические мотивы заставили усечь государственный аппарат на уровне региона. Местная власть утратила статус государственной власти.
Местное самоуправление оказалось как бы отрезанным от более высоких уровней власти в отношении выполнения обязательств государства перед населением и одновременно, в силу пробельности законодательства, слишком зависимым от тех же инстанций в отношении финансового обеспечения выполнения этих обязанностей.
Практика прокурорского надзора свидетельствует, что в свете происходящего реформирования системы местного самоуправления актуальны вопросы осуществления полномочий органов государственной власти органами местного самоуправления, поскольку происходит установление прав, обязанностей и ответственности за выполнение сторонами публично-правовых отношений взятых на себя обязательств.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 132), ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 19) предусматривают возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов Федерации допускается согласно ч. 2 ст. 19 указанного Федерального закона, если это не противоречит федеральным законам. Иными словами, передача полномочий возможна, если это прямо разрешено федеральным законом.
Вместе с тем практика осуществления прокуратурой Рязанской области надзора показала, что не всегда эти вопросы органами государственной власти области решались в соответствии с федеральным законодательством, в связи с чем принимались меры прокурорского реагирования, в том числе превентивные.
Так, проектом Закона области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Рязанской области отдельными государственными полномочиями" в нарушение требований ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органам местного самоуправления передавались отдельные полномочия, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации и осуществляемые ими самостоятельно.
При изучении прокуратурой области законопроекта "О внесении изменений в Закон Рязанской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Рязанской области в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения до 2008 года" выяснилось, что предлагается передать органам местного самоуправления не государственные полномочия, а функции должностных лиц управления труда и социальной защиты области по соблюдению установленного постановлением правительства области порядка формирования документов и выдачи средств инвалидам.

Кроме того, передавались полномочия по приему и оформлению пакета документов для назначения компенсации страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, полученных инвалидами через органы социальной защиты населения, в том числе через Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию.
Согласно ст. 17 ФЗ от 25 апреля 2002 г. "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" компенсации страховых премий по договору обязательного страхования являются расходным обязательством РФ. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов полномочия по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования. Средства на реализацию передаваемых полномочий предусматриваются в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций.
Каких-либо указаний о возможности передачи этих полномочий иным органам, в том числе органам местного самоуправления, указанный Федеральный закон не содержит.
В частности, на основании ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" разрешено наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями по предоставлению служебных жилых помещений для государственных служащих субъекта Федерации, работников государственных учреждений субъекта Федерации. Однако органы местного самоуправления не имеют никакого отношения ни к организации государственной гражданской службы, ни к формированию этого специализированного жилого фонда.

Таким образом, делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления требует законодательного совершенствования и развития, так как данные правоотношения осуществляются не в полном объеме. Во-первых, органам местного самоуправления передаются не государственные полномочия, а функции должностных лиц. Во-вторых, органы государственной власти субъектов РФ вправе делегировать реализацию предоставленных им полномочий органам местного самоуправления и иным органам власти, чего в действительности не происходит. В-третьих, отсутствуют материальные средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ