Совершенствование защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Н.Д. БУТ

Важным событием правовой жизни страны и серьезным вкладом в совершенствование действующего законодательства стало принятие ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ от 26 декабря 2008 г.), которым на органы прокуратуры РФ возложены новые полномочия по защите прав предпринимателей, в том числе согласование внеплановых выездных проверок, а также формирование сводного плана проведения плановых проверок. Реализация указанных полномочий стала действенной мерой защиты прав предпринимателей.

К настоящему времени уже накоплен определенный опыт применения ФЗ от 26 декабря 2008 г., который показал, что помимо позитивных результатов выявилось значительное количество проблемных вопросов, связанных как с практикой его применения, так и с несовершенством этого ФЗ. Анализ практики прокурорского надзора показал, что в первую очередь необходимо обратить внимание на следующие проблемы.
Так, некоторые виды контроля (надзора) вообще выпали из зоны действия ФЗ от 26 декабря 2008 г., поскольку в нем нет оснований для проведения внеплановых проверок в некоторых областях. Это, в частности, земельный контроль, контроль за объектами культурного наследия, пробирный надзор. Поскольку в ст. 1 не указано, что эти виды контроля не подпадают под действие ФЗ от 26 декабря 2008 г., они, по сути, оказались законодательно неурегулированными, что создает предпосылки как для нарушения прав предпринимателей, свободы их экономической деятельности, так и для злоупотреблений со стороны самих хозяйствующих субъектов.
Например, нет ясности в таком существенном вопросе, как статус органов, осуществляющих пробирный надзор и государственный контроль за качеством сортировки и оценки драгоценных камней, - Гохрана России и Пробирной палаты России. Эти учреждения образованы в соответствии с Постановлением и распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. и от 12 января 2005 г. Положением о Пробирной палате России на учреждение возложены полномочия по осуществлению федерального пробирного надзора, в том числе государственного контроля за исполнением законодательства всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в области производства, извлечения, переработки, использования, обращения, учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. государственный контроль за качеством сортировки и оценки драгоценных камней также осуществляет Пробирная палата России.
Однако в настоящее время указанные органы, имея статус учреждений, не могут в соответствии с понятием государственного контроля, приведенного в ст. 2 ФЗ от 26 декабря 2008 г., осуществлять мероприятия по контролю. В соответствии с названной статьей государственный контроль (надзор) - это деятельность исключительно уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), но не учреждений.
До настоящего времени Министерство финансов РФ не решило вопрос по организации контрольно-надзорной деятельности государственных инспекций пробирного надзора. Сокращенные сроки проведения плановых проверок не позволяют провести необходимые исследования, нет административных регламентов проведения проверок. В связи с этим проведение самостоятельных проверок временно приостановлено. В настоящее время Минфин рассматривает вопрос о разделении полномочий Пробирной палаты на две группы: государственный контроль за предпринимателями, действующими в этой области, и пробирный надзор. Пробирный надзор предполагается оставить за Пробирной палатой, а функции по государственному контролю (надзору) в этой сфере передать уполномоченному федеральному органу исполнительной власти - Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Другим выходом из создавшегося положения могло бы стать внесение изменений в п. 1 ст. 2 ФЗ от 26 декабря 2008 г. в части его распространения на рассматриваемые государственные учреждения (Гохран России и Пробирную палату России).
Неурегулированность вопроса в настоящее время ведет к ликвидации государственного контроля в названной сфере, в связи с чем может произойти резкое увеличение теневого оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, незаконное использование клейм и увеличение контрабанды ювелирных изделий, что способствует росту легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем. По нашему мнению, до законодательного урегулирования вопроса прокурорам целесообразно привлекать специалистов государственных инспекций пробирного надзора к участию в прокурорских проверках, что подтверждается и позицией Генеральной прокуратуры РФ.
В ФЗ от 26 декабря 2008 г. нет оснований для проведения внеплановых проверок по земельному контролю. Так, ст. 10 содержит исчерпывающий перечень оснований для проведения выездной внеплановой проверки, в котором, однако, нет оснований для проведения выездной внеплановой проверки по фактам нарушения земельного законодательства, а именно в случае незаконного использования земельного участка юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем. Как показывает практика, большая часть указанных правонарушений выявляется именно по обращениям граждан, юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, направляемым ими в территориальные подразделения Федерального агентства кадастра объектов недвижимости РФ (Роснедвижимость). С вступлением в силу ФЗ от 26 декабря 2008 г. возможность проведения внеплановых проверок контролирующим органом в случае наличия подобных нарушений исключена, что влечет невозможность в полной мере осуществлять территориальными подразделениями Роснедвижимости возложенные на них полномочия, а также уход от предусмотренной законом ответственности лиц, самовольно использующих земельный участок. В настоящее время готовится проект внесения дополнений в ФЗ от 26 декабря 2008 г., в том числе расширяющих основания для проведения внеплановых выездных проверок. Предполагается дополнить Закон таким основанием для проведения выездных внеплановых проверок, как использование земель, лесов и водных объектов не по целевому назначению. Однако принятие этих дополнений далеко не гарантировано.
Представляется, что возможен следующий выход: в случае поступления информации об административном правонарушении, полученной из заявлений, жалоб граждан, земельным инспекторам целесообразно совершать периодические рейды в целях подтверждения полученной информации (например, о самовольно занятом участке). Благодаря таким рейдам земельные инспекторы могут выявлять нарушения без взаимодействия с предпринимателями, что не подпадает под общий порядок проверок, и в необходимых случаях возбуждать административные производства.
Несмотря на изменения, внесенные в ФЗ от 26 декабря 2008 г. ФЗ от 27 декабря 2009 г., согласно которым отныне в число оснований для проведения внеплановых выездных проверок включены возникновение угрозы причинения вреда, а также причинение вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, до сих пор нет полной ясности в законодательном урегулировании проведения проверок объектов культурного наследия, поскольку в этом случае понятия "угроза причинения вреда", а также "причинение вреда" могут трактоваться достаточно расширительно, что создает определенные трудности в правоприменении ФЗ от 26 декабря 2008 г.
По нашему мнению, в этой сфере целесообразно придерживаться следующей позиции. Так, законодательными основаниями для проведения внеплановых проверок, исходя из требований ст. 10 ФЗ от 26 декабря 2008 г., в настоящее время являются: причинение вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение угрозы причинения подобного вреда; нарушение прав потребителей.
Нормы ФЗ от 26 декабря 2008 г. в части причинения вреда жизни и здоровью граждан подлежат применению при проведении проверок юридических лиц, осуществляющих хранение кинопленки на нитрооснове, с учетом того, что такая пленка относится к взрывчатым веществам и нарушение правил ее хранения влечет за собой угрозу жизни, здоровью граждан, а также угрозу окружающей среде. Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденными Приказом Минкультуры России от 18 января 2007 г., установлены нормативные режимы хранения для такой кинопленки, учитывающие требования по недопущению возникновения чрезвычайных ситуаций при ее ненадлежащем хранении.
Также нормы ФЗ от 26 декабря 2008 г. в части причинения вреда жизни и здоровью могут применяться при проведении проверок объектов культурного наследия, на которых ведутся реставрационные работы, с учетом того, что нарушение правил ведения строительных и реставрационных работ может повлечь причинение существенного вреда жизни и здоровью лиц, находящихся на объекте.
Статья 10 в части причинения вреда окружающей среде может применяться при проведении проверок в области охраны объектов культурного наследия с учетом положений ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".
Статьи 4, 58, 59 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяют особый правовой режим для охраны объектов историко-культурного наследия.
Таким образом, представляется, что при реализации полномочий Росохранкультуры по государственному контролю (надзору) за соблюдением законодательства РФ об охране культурного наследия, в случае наличия информации о причинении либо возникновении угрозы причинения вреда памятникам истории и культуры, в том числе природно-ландшафтным комплексам, а также культурным ценностям, относящимся к сфере ведения Росохранкультуры, Росохранкультура и ее территориальные органы наделены правом проведения внеплановых проверок.
Серьезной проблемой применения ФЗ от 26 декабря 2008 г. является и то, что до настоящего времени на федеральном и региональном уровнях нет реестров субъектов малого и среднего бизнеса (МСБ). Поэтому выяснить статус проверяемого объекта при обращении контролирующего органа в прокуратуру за согласованием проведения внеплановой выездной проверки субъекта МСБ прокурор может, лишь обратившись в соответствующий налоговый орган. Однако, как показывает практика, если прокурором будет согласована внеплановая проверка субъекта крупного бизнеса, ничего противозаконного не произойдет. В случае отказа в согласовании орган контроля может его оспорить, выдача же согласования органу контроля ничего по сути не меняет - он и так бы провел соответствующую проверку.
На законодательном уровне в настоящее время нет установленных критериев угрозы жизни и здоровью граждан. Представляется, что прокурорам при согласовании внеплановых проверок по этому основанию целесообразно за основу брать формальный признак - например, в заявлении гражданина указано, что существует угроза его жизни или здоровью.
До настоящего времени не приняты дополнения в КоАП РФ, вводящие административную ответственность предпринимателей, не выполняющих законные требования и обязанности, возникающие в связи с проведением проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также должностных лиц органов контроля, нарушающих установленные законодательством требования к организации и проведению проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
До принятия соответствующих дополнений в КоАП позитивной практикой следует считать возбуждение административных дел по ст. 19.1 КоАП (самоуправство) в отношении должностных лиц органов контроля за незаконные проверки. В некоторых регионах прокуроры это успешно практикуют.
В отдельных субъектах РФ возникает ситуация, когда территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют внеплановые выездные проверки предпринимателей лишь на основании писем Роспотребнадзора, направляемых в региональные отделения, с требованием осуществить меры по выявлению продукции, опасной для здоровья потребителей. Представляется, что подобные письма не могут быть основанием для внеплановой выездной проверки любого предпринимателя, осуществляющего торговлю соответствующей продукцией. Региональное отделение Роспотребнадзора обязано согласовать подобную проверку с органами прокуратуры, имея установленные законом основания и доказательства, что конкретным предприятием реализуется продукция, опасная для жизни и здоровья граждан.
В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор вправе поручить органу контроля провести проверку. По нашему мнению, подобная проверка подпадает под действие ФЗ от 26 декабря 2008 г. и может быть проведена только после выполнения установленного Законом порядка согласования с прокуратурой внеплановых выездных проверок. Поэтому прокурорам не следует злоупотреблять поручениями о проведении проверок, а в большей степени привлекать к своим проверкам экспертов из органов контроля. При направлении соответствующих поручений в контролирующие органы с требованиями о проведении выездных внеплановых проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей прокурору необходимо письменно (в поручении) обосновывать необходимость проведения проверки основаниями, предусмотренными подп. "а" или "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 ФЗ от 26 декабря 2008 г.
Если информации, документов, иных материалов недостаточно для подтверждения указанных фактов, необходимо требовать от руководителей и других должностных лиц контролирующих органов выделения специалистов для проведения проверок в рамках осуществления прокурорского надзора.
Кроме того, представляется целесообразным разъяснить следующие вопросы, неоднократно возникающие у прокуроров в процессе осуществления новых полномочий:
а) проверки контрольно-кассовой техники (ККТ) относятся к финансовому контролю и в соответствии с ч. 3 ст. 1 ФЗ от 26 декабря 2008 г. не подпадают под действие этого Закона, а регулируются ФЗ от 22 мая 2003 г. Между тем ремонт ККТ уже подпадает под действие ФЗ от 26 декабря 2008 г.;
б) долевое строительство - это финансовый контроль, который не подпадает под действие ФЗ от 26 декабря 2008 г.;
в) страховой надзор в соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" относится к финансовому контролю и не подпадает под действие ФЗ от 26 декабря 2008 г.;
г) докладная записка сотрудника органа контроля (просто как гражданина (шел, например, и увидел правонарушение)) на имя начальника органа контроля не может быть основанием для проведения внеплановой проверки;
д) являются ли сообщения, поступающие на горячие линии органов контроля, основанием для проведения выездной внеплановой проверки? По нашему мнению, исходя из необходимости учета социальных последствий, конечно, являются. Однако при выдаче согласия на внеплановую проверку прокурору целесообразно проверить, действительно ли лицо, обратившееся по горячей линии, существует, например, зарегистрировано по указанному им в сообщении адресу и т.д. (при обращении на горячую линию заявитель дает полную информацию о себе).
Помимо прочего, в тексте ФЗ от 26 декабря 2008 г. есть ошибки, в частности:
- в ч. 2 ст. 24 указано, что объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Однако проверки проводятся на основании распоряжений или иных документов, которые являются ненормативными правовыми актами, так как направлены на ограниченный круг лиц;
- в ч. 12 ст. 10 есть ссылки на ч. ч. 6 и 7 указанной статьи, хотя речь, по всей видимости, должна идти не о ч. 7, а о ч. 8.
В связи с указанными проблемными вопросами необходимо принять следующие меры:
1) на федеральном и региональных уровнях создать реестр субъектов малого и среднего бизнеса;
2) в оперативном порядке рассмотреть проект ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и принять необходимые дополнения в КоАП, предусматривающие ответственность должностных лиц органов контроля за нарушения, допускаемые в процессе мероприятий по контролю, а также предпринимателей, препятствующих законным мероприятиям по контролю;
3) урегулировать порядок осуществления мероприятий по контролю (надзору) в сферах, не отраженных в ФЗ от 26 декабря 2008 г., в частности, по земельному контролю, контролю за объектами культурного наследия и др.;
4) исправить допущенные в ФЗ от 26 декабря 2008 г. ошибки, ведущие к бесконтрольным действиям в случае необходимости проведения внеплановой выездной проверки, а также к невозможности полноценной защиты прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ